Приложение к Закону от 24.12.2008 г № 60-РЗ Программа
Приложение 3. Сводный план-график мероприятий по реализации Программы реформирования
ПАСПОРТ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ-АЛАНИЯ НА 2009-2010 ГОДЫ
Наименование Программа реформирования региональных финансов
Программы Республики Северная Осетия-Алания на 2009-2010
годы
Основание для Приказ Министерства финансов Российской Федерации
разработки от 19 сентября 2008 года N 453 "О проведении в
Программы 2008 году отбора субъектов Российской Федерации
для распределения субсидий на реформирование
региональных финансов";
приказ Министерства финансов Российской Федерации
от 24 августа 2004 года N 238 "Вопросы
распределения субсидий из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов"
Заказчик Правительство Республики Северная Осетия-Алания
Программы
Разработчик Министерство финансов Республики Северная
Программы Осетия-Алания
Цели Основная цель - повышение уровня и качества жизни
Программы населения Республики Северная Осетия-Алания за
счет модернизации системы управления
государственными финансами и собственностью
Республики;
Стратегические цели:
1. Повышение качества государственных социально
значимых услуг;
2. Оздоровление государственного сектора
экономики;
3. Повышение качества и эффективности финансового
планирования и бюджетного процесса
Задачи Задачи к целям:
Программы 1. Повышение качества государственных социально
значимых услуг:
1.1. Переход к финансированию государственных
услуг на основе оценки потребности в объемах,
инфраструктуре предоставления и качестве услуг;
1.2. Принятие стандартов качества предоставления
государственных услуг;
1.3. Создание конкурентной среды на рынке
предоставления социально значимых услуг;
1.4. Использование лучшей практики разработки и
выполнения государственного задания (заказа) на
предоставление государственных услуг;
2. Оздоровление сектора экономики:
2.1. Повышение управления собственностью;
2.2. Снижение и ликвидация кредиторской
задолженности бюджетных учреждений и
государственных унитарных предприятий;
3. Повышение качества и эффективности финансового
планирования и бюджетного процесса:
3.1. Внедрение и совершенствование инструментов
бюджетирования, ориентированного на результат;
3.2. Оптимизация межбюджетных отношений;
3.3. Повышение качества финансового менеджмента
Сроки 1 этап - до 01.07.2009
реализации 2 этап - до 01.07.2010
Программы
Исполнители Республиканские органы исполнительной
Программы государственной власти Республики Северная
Осетия-Алания, научные и иные организации,
привлекаемые Министерством финансов республики на
конкурсной основе
Объемы и Затраты на финансирование, всего 173,9 млн.
источники рублей.
финансирования Источники финансирования мероприятий:
Программы средства республиканского бюджета - 38,5 млн.
рублей (2009 год - 19,5 млн. рублей, 2010 год -
19,0 млн. рублей);
софинансирование из федерального бюджета - 135,4
млн. рублей (2009 год - 67,7 млн. рублей, 2010 год
- 67,7 млн. рублей)
Мероприятия Создание системы учета потребности в объемах,
Программы инфраструктуре предоставления и качестве
государственных услуг юридическим и физическим
лицам;
стандартизация государственных услуг юридическим
и физическим лицам;
создание предпосылок для развития новых форм
оказания государственных услуг юридическим и
физическим лицам;
формирование и реализация государственных заданий
на предоставление государственных услуг
юридическим и физическим лицам;
совершенствование процедуры формирования и
реализации ведомственных и долгосрочных целевых
программ; утверждение бюджета на трехлетний
период;
формирование порядка планирования бюджетных
ассигнований;
внедрение объективных и прозрачных механизмов
распределения финансовой помощи;
формализация процедур предоставления бюджетных
кредитов местным бюджетам;
стимулирование реформирования муниципальных
финансов;
организация мониторинга качества управления
общественными финансами и платежеспособности
муниципальных образований;
повышение качества финансового менеджмента
главных распорядителей средств бюджета Республики
Северная Осетия-Алания;
оптимизация процесса планирования и
финансирования временных кассовых разрывов;
снижение и ликвидация просроченной кредиторской
задолженности бюджетных учреждений и
государственных унитарных предприятий;
создание формализованной методики оценки
финансовых последствий предоставляемых льгот (в
том числе в виде пониженной ставки) по уплате
налогов и сборов;
повышение эффективности управления собственностью
Республики Северная Осетия-Алания;
внедрение формализованных процедур управления
государственным долгом субъекта Российской
Федерации, принятия долговых обязательств, их
рефинансирования
Ожидаемые Переход от финансирования сети бюджетных
конечные учреждений к финансированию государственных услуг
результаты определенного качества в необходимом объеме;
реализации устойчивый экономический рост в государственном
Программы секторе экономики;
сокращение нерациональных расходов бюджета;
подчиненность бюджетного процесса достижению
общественно значимых целей
Контроль за Контроль за реализацией Программы осуществляется
реализацией Правительством Республики Северная Осетия-Алания
ПрограммыКОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ
Введение
Республика Северная Осетия-Алания - один из наиболее развитых регионов Северного Кавказа с динамично развивающейся экономикой. Республика является крупным промышленным, научным и культурным центром Северного Кавказа.
В последние годы Республика Северная Осетия-Алания демонстрирует высокие темпы экономического роста. По оценкам экспертов, республика обладает благоприятным инвестиционным климатом.
Вместе с тем сегодня Республика во многом исчерпала резервы экстенсивного роста, ее социально-экономическое развитие испытывает проблемы:
сокращение численности трудоспособного населения;
высокая демографическая нагрузка на работающее население;
низкий уровень заработной платы;
доходы бюджета формируются более чем на 60 процентов за счет безвозмездных поступлений с федерального уровня <1>;
--------------------------------
По данным отчета об исполнении консолидированного бюджета Республики Северная Осетия-Алания за 2007 год, доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета (дотаций, субсидий и субвенций) в общих доходах бюджета Республики Северная Осетия составила 70 процентов.
несовершенная система межбюджетных отношений;
сокращение доходной части бюджета по собственным источникам и рост расходной части.
Таким образом, Республика Северная Осетия-Алания обладает значительным экономическим потенциалом, для полной реализации которого необходимо проведение комплексного реформирования системы управления республиканскими финансами. На текущий момент в Республике сложилась ситуация, когда для стимулирования экономической деятельности и повышения благосостояния граждан, требуется реформировать сложившуюся систему государственного управления, повысив направленность проводимой социально-экономической политики на повышение эффективности государственного управления и непосредственно на повышение качества жизни населения. Социальная стабильность в одном из важнейших центров северокавказского региона соответствует стратегическим задачам внутренней политики Российской Федерации.
Реформа системы управления региональными финансами позволит внедрить в деятельность органов исполнительной власти республики программно-целевые методы, позволяющие на системной основе сконцентрировать усилия на достижении стратегических целей и задач, стоящих перед Республикой.
В 2008 году в Республике была принята концепция Стратегии социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания на период до
2030 года. Основные параметры стратегии предусматривают решение вопросов, связанных, прежде всего, с повышением жизненного уровня населения, возрождением промышленного потенциала Северной Осетии и, в частности, ее былой славы как республики металлургов. В тоже время, проблеме реформирования бюджетной сферы в ней уделяется меньше внимания. Однако к настоящему моменту в республике назрела необходимость проведения реформы бюджетного сектора на принципах, определенных в посланиях Президента Российской Федерации, и принятых на их основании нормативных правовых актах.
В предлагаемой Концепции приводится анализ состояния отдельных элементов экономической и бюджетной сферы Республики Северная Осетия-Алания, на основе которого формулируются наиболее актуальные направления реформирования системы региональных финансов.
Состояние экономики и социальной сферы Республики Северная
Осетия-Алания
1.Общая информация, географическое положение и население республики
Республика Северная Осетия-Алания относится к числу небольших по размерам субъектов Российской Федерации с высокой плотностью населения и транспортных коммуникаций. Площадь республики составляет 7 971 кв. км, при этом на долю горной полосы приходится 48 процентов всей площади. Плотность населения составляет 88 человек на 1 кв. км в среднем по Республике, а в местах проживания основной массы населения - более 140 человек на 1 кв. км, что более чем в 10 раз выше средней плотности в России (8,6 человека). В республике проживает 702,5 тыс. человек (0,5 процента населения Российской Федерации), являющихся представителями более 95 национальностей. Сорок восемь процентов населения республики проживает в столице - городе Владикавказе.
Республика является приграничным регионом России. Помимо соседства одновременно с четырьмя субъектами Российской Федерации - Республикой Ингушетия, Чеченской Республикой, Ставропольским краем и Кабардино-Балкарской Республикой - Северная Осетия граничит также с Грузией. На юге республики по высокогорью, с востока на запад, пролегает государственная граница Российской Федерации с Грузией протяженностью 171,6 км.
В состав республики входят 114 муниципальных образований: 1 городской округ, 8 муниципальных районов, 5 городских и 100 сельских поселений.
По состоянию на 1 января 2008 года на территории Республики Северная Осетия-Алания проживало 702,5 тыс. человек, из которых 452,0 тыс. человек (64,3 процента) - в городских поселениях, 250,4 тыс. человек (35,7 процента) - в сельской местности. В структуре численности населения республики 53 процента составляют женщины, 47 процентов - мужчины.
Демографическая обстановка в Республике Северная Осетия-Алания выглядит благоприятнее, чем в среднем по Российской Федерации. Так, численность постоянного населения Республики Северная Осетия-Алания в 2007 году выросла по сравнению с 2006 годом на 0,1 процента, в то время как население России сократилось за тот же период на 1,5 процента. Уровень смертности в республике в течение десятилетия менялся незначительно вокруг значения 12,3 умерших в расчете на 1 000 человек населения. Младенческая смертность в республике снизилась в течение десяти лет примерно в два раза. Коэффициент младенческой смертности составил в 2007 году 10,9 (в среднем по России - 10,2), а в 1996 году он равнялся 17,8. Однако в 2007 году по сравнению с 2006 годом отмечено увеличение уровня смертности детей в возрасте до одного года в расчете на 10 000 родившихся. В структуре причин смерти младенцев преобладают состояния, возникающие в перинатальный период (от 28 недель беременности, включая роды и первые семь дней жизни ребенка) и врожденные аномалии, то есть заболевания, тесно связанные со здоровьем матери. Данная тенденция свидетельствует о серьезных проблемах в системе здравоохранения республики.
По продолжительности жизни Северная Осетия находится на 5 месте как среди регионов России, так и среди субъектов Южного федерального округа. Показатель ожидаемой продолжительности жизни при рождении в регионе равен 71 году (в среднем по России - 67 лет). Трудоспособное население республики составляет 424,1 тыс. человек, в том числе городское население - 279,5 тыс. человек, сельское население - 144,6 тыс. человек, молодежь в возрасте 16-29 лет - 170,4 тыс. человек. Из 424,1 тыс. человек в трудоспособном возрасте в экономике занято около 282,2 тыс. человек или 66,5 процента. Демографическая нагрузка, то есть число лиц старше и младше трудоспособного возраста в расчете на 1 тыс. граждан трудоспособного возраста в 2007 году составила достаточно значительную величину - 645 человек (для сравнения: в среднем по России - 578 человек, в среднем по Южному федеральному округу - 614 человек).
Миграционные потоки в течение десяти лет неоднозначно влияли на изменение численности населения республики. Если за период с 1996 года по 2001 год число прибывших в основном превышало число выбывших, то начиная с 2002 года отток населения увеличился, а число прибывших, наоборот, уменьшилось. Таким образом, миграционное сальдо из положительного перешло в отрицательное. В 2005 году наметилась тенденция к уменьшению оттока населения, в результате чего отрицательное миграционное сальдо снизилось на 43,4 процента по сравнению с 2004 годом. На 1 января 2007 год численность беженцев и вынужденных переселенцев в республике достигла 17,0 тыс. человек, или 269 человек на 10 000 населения республики (в Российской Федерации - 14 человек). По величине данного показателя Северная Осетия занимает первое место в России, что является следствием географического положения Осетии (соседством с Грузией) и политической ситуации на Кавказе. Основная масса прибывших, 81 процент от общего числа беженцев, являются переселенцами из Грузии. На долю Республики Северная Осетия-Алания приходится около 30 процентов от общей численности беженцев и вынужденных переселенцев Южного федерального округа и около 10 процентов - в целом по Российской Федерации. В этой связи проблема обустройства беженцев и вынужденных переселенцев в республике стоит крайне остро и требует скорейшего разрешения.
2.Экономика Республики Северная Осетия-Алания
В наибольшей степени Северную Осетию позиционируют в России некоторые виды ее природных ресурсов, прежде всего, нерудные полезные ископаемые и водные ресурсы. Несмотря на небольшую площадь территории, особенно значительна ее роль в балансовых запасах доломитов, по оценке они составляют 71,2 процента общероссийских.
Республика Северная Осетия-Алания по объему валового регионального продукта (ВРП) занимает восьмое место среди 13 регионов Южного федерального округа, опережая Чеченскую Республику, Карачаево-Черкесскую Республику, Республику Адыгею, Республику Калмыкию и Республику Ингушетию. При этом по значению ВРП в расчете на душу населения Северная Осетия находится на шестом месте среди регионов Южного федерального округа и на первом месте - среди национальных республик Северного Кавказа.
Занимая лишь седьмое место в Южном федеральном округе по совокупному инвестиционному потенциалу, Северная Осетия занимает второе место в округе после Краснодарского края по инфраструктурному потенциалу. Это свидетельствует о важности республики как связующей территории между регионами Южного федерального округа.
Структуру экономики Республики Северная Осетия-Алания можно назвать "сбалансированной" и "замкнутой", ориентированной преимущественно на самообеспечение.
В структуре ВРП республики виды деятельности (по ОКВЭД <1>), соотносимые с отраслью "промышленность" (по ОКОНХ <1>), в 2005 году занимали 18,3 процента, что лишь немногим больше доли "оптовой и розничной торговли, ремонта автотранспортных средств" (17,9 процента) и "сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйства" (17,8 процента). Трем ведущим секторам экономики значительно уступает сектор "транспорт и связь", обеспечивающий 11,8 процента ВРП республики.
--------------------------------
ОКВЭД - Общероссийский классификатор видов экономической деятельности введен в действие соответствии с постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 года N 454-ст взамен ОКОНХ Общесоюзного классификатора отраслей народного хозяйства.
Структурные изменения в экономике Республики Северная Осетия-Алания (Диаграмма 1) носят преимущественно эволюционный характер и свидетельствуют о двух основных тенденциях. Во-первых, снижение доли и абсолютных масштабов оптовой и розничной торговли, ремонта автотранспортных средств и ряда других услуг, а также строительства в регионе указывают на уменьшение ресурсов и мощностей, используемых для "самообеспечения" населения и экономики республики. Во-вторых, постепенный рост доли сельского хозяйства, обрабатывающих производств, транспорта и связи указывают на постепенное укрепление внешней, "вывозящей" составляющей экономики республики, которая в настоящее время представлена довольно слабо. Если в целом по России доля экспорта в 2005 году составляла 32,1 процента, то в Северной Осетии она равнялась всего лишь 5,6 процента. Тем не менее, в 2005 году экспорт из республики вновь стал превышать импорт.
Диаграмма 1. Изменение динамики произведенных товаров, выполненных работ и оказанных услуг собственными силами в январе-декабре 2006-2007 годов (в процентах к соответствующему периоду предыдущего года)
Промышленность
Промышленный комплекс всегда составлял основу экономики Северной Осетии, что выделяло ее на фоне соседних аграрных республик. Однако на сегодняшний день, по завершению переходного периода, промышленный комплекс уступил лидирующие позиции отраслям, производящим сельскохозяйственную продукцию. В структуре промышленного производства Республики Северная Осетия основными отраслями являются пищевая промышленность, цветная металлургия, электроэнергетика, машиностроение и металлообработка. Их удельный вес в объеме промышленного производства составляет 84,5 процента.
Пищевая промышленность - ведущая отрасль промышленности Северной Осетии. Ее доля составляет 50,5 процента в общей структуре отраслей. Основными видами выпускаемой продукции являются водка, виноградные и шампанские вина, спирт этиловый, крахмал маисовый, патока, глюкоза, масло кукурузное. На долю Республики приходится 21,6 процента всего производства шампанских и игристых вин в стране, 17,9 процента виноградных вин, 5,2 процента водки и ликероводочных изделий. За 2007 год, по полному кругу предприятий региона, произведено промышленной продукции на сумму 23,3 млрд рублей.
Цветная металлургия занимает второе место в современной структуре отраслей промышленности Республики (15,6 процента) и базируется на собственном рудном сырье. В республике действуют крупнейшие в стране предприятия. цветной металлургии, расположенные во Владикавказе: ОАО "Электроцинк" (кадмий, свинец, цинк, серная кислота, медный купорос) и ОАО "Победит" (вольфрамовые карбиды, шипы противоскольжения, сверла, молибден, вольфрам, сплавы твердые, сплавы тяжелые).
Доля электроэнергетики в структуре промышленности Республики составляет 11,8 процента, причем все производство электроэнергии здесь обеспечивают гидроэлектростанции (ГЭС). На сегодняшний день предприятия-энергопроизводители Северной Осетии обеспечивают ее потребность в электроэнергии менее чем на 20 процентов. В этой связи в ближайшие годы здесь будут введены в эксплуатацию 4 новых ГЭС, что позволит сократить дефицит с 80 до 30 процентов.
Особенностью машиностроения и металлообработки Северной Осетии является его сложившаяся ориентация на военно-промышленное производство, в связи с чем отрасль представлена здесь в основном специализированными предприятиями с широкой номенклатурой продукции. Машиностроительными предприятиями региона осуществляется вакуумное производство чистых металлов и сплавов, производится продукция микро- и радиоэлектроники, пневматическое оборудование, приборы ночного видения и пр. Из предприятий прочей специализации следует выделить ОАО "Владикавказский вагоноремонтный завод", который осуществляет ремонт подвижного состава МПС, имеет развитое производство стального и чугунного литья.
Удельный вес машиностроения и металлообработки в общей структуре промышленного производства Северной Осетии сегодня значительно снизился по сравнению с советским периодом и составляет всего 6,7 процента.
Сельское хозяйство
Сельское хозяйство сегодня является ведущей отраслью Северной Осетии. Ее доля в структуре ВРП максимальна и составляет около 20 процентов. Выпуск продукции сельского хозяйства всеми сельхозпроизводителями в 2007 году составил в действующих ценах 10,6 млрд рублей. Индекс физического объема к прошлому году составил 107,8 процента. Общая площадь сельскохозяйственных угодий в регионе составляет 401,3 тыс. га, из которых половина приходится на пашню - 201,2 тыс. га.
Транспорт
Республика занимает важное стратегическое положение в транспортной системе всего Северного Кавказа и обладает достаточно развитой транспортно-инфраструктурной сетью.
Автомобильный транспорт сегодня играет первостепенную роль в осуществлении перевозок Республики Северная Осетия-Алания, так как через ее территорию осуществляется прямой выход в Закавказье через Главный Кавказский хребет посредством двух магистральных путей, первый из которых - участок Военно-Грузинской автомобильной дороги от Владикавказа до российско-грузинской границы в Дарьяльском ущелье, второй - действующий с 80-х годов тоннель сквозь Главный Кавказский хребет на Транскавказской автомобильной дороге, являющийся кратчайшим путем между европейским центром России и Закавказьем, Турцией и Ираном. Автомобильные дороги республики входят в систему так называемого Кавказского кольца: Ростов-на-Дону - Баку - Ереван - Тбилиси - Новороссийск. Протяженность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием составляет 2,3 тыс. км, их плотность - 286 км дорог на 1 000 кв. км территории (4-е место среди регионов России после Москвы, Санкт-Петербурга и Калининградской области).
Железнодорожный транспорт также имеет немаловажное значение в транспортной системе Северной Осетии. Республика расположена на стыке магистральной железной дороги Москва - Баку; ее территорию пересекает участок Северо-Кавказской железной дороги от станции Эльхотово до станций Ардон-Алагир, Ардон-Дигора, Беслан-Владикавказ, Беслан-Долаково и железнодорожная линия Прохладная-Моздок-Гудермес. Из Владикавказа в Москву каждые сутки отправляется фирменный скорый "Осетия". Длина железных дорог общего пользования в регионе составляет 144 км.
Вблизи города Беслана функционирует международный аэропорт "Владикавказ". Воздушные авиатрассы соединяют Северную Осетию с крупнейшими городами стран СНГ.
По территории Северной Осетии проходят газопровод Тихорецк-Моздок-Махачкала и нефтепровод Махачкала-Моздок-Тихорецк-Новороссийск.
Транспортно-географическое положение Республики Северная Осетия-Алания на пути из стран Европы в страны Азии и Ближнего Востока создает для нее особые преимущества.
Потребительский рынок
Потребительский рынок республики имеет устойчивое состояние и характеризуется как стабильный, с соответствующим уровнем насыщенности товарами и услугами, достаточно развитой сетью предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, с очень высокой предпринимательской активностью. Благоприятная экономическая конъюнктура, устойчивый рост реальных денежных доходов населения (121,3 процента) способствуют дальнейшему увеличению потребительского спроса населения и ускорению роста розничного товарооборота.
За 2007 год оборот розничной торговли составил 28 836,1 млн. рублей, что в товарной массе на 15,2 процента больше, чем за 2006 год. По темпам роста оборота розничной торговли в Южном федеральном округе Республика Северная Осетия-Алания опережает Кабардино-Балкарскую Республику, Республику Калмыкия, Карачаево-Черкесскую Республику. Незначительно данный показатель республики отстает от аналогичного показателя Республики Адыгея и Республики Дагестан. В структуре оборота розничной торговли преобладает доля непродовольственных товаров - 50,9 процента, темп роста оборота непродовольственных товаров также выше (118,1 процента) в сравнении с продовольственными товарами (111,3 процента).
Оборот общественного питания в 2007 году составил 531,6 млн. рублей, или 117,7 процента к 2006 году.
Сводный индекс потребительских цен на товары и платные услуги в 2007 году по отношению к декабрю 2006 года составил 111,8 процента, в том числе по продовольственным товарам 116,6 процента, по непродовольственным товарам 106,2 процента. Рост цен на отдельные продовольственные товары в России в конце сентября - начале октября 2007 года имел место и на потребительском рынке Республики Северная Осетия-Алания. Одним из основных факторов роста цен на продукты питания и сельскохозяйственную продукцию в республике, по-прежнему, остается недостаточная доля собственного производства, большой удельный вес завозной продукции - от 60 до 80 процентов по основным видам продовольственных товаров. На продовольственном рынке республики преобладает завозная продукция, в основном из Кабардино-Балкарской Республики, Ставропольского края, Ростовской области, Краснодарского края. В результате оперативных мер по стабилизации цен на рынке продовольственных товаров, предпринятых руководством цены на основные продукты питания в г. Владикавказе находятся на среднем уровне в сравнении с ценами в других регионах Южного федерального округа, отклонение составляет не более 1-2 процентов.
Объем платных услуг населению за 2007 год составил 10 966,6 млн. рублей или 114,2 процента к уровню 2006 года. В структуре объема платных услуг 33,4 процента занимают транспортные услуги, 24,2 процента услуги связи, 17,7 процента коммунальные услуги. Рынок платных услуг для населения отличается разнообразием. Появились и стали привычными многие новые виды услуг - аудиторские, рекламные, консалтинговые, информационно-компьютерные, страховые, риэлторские, оценочные и другие. Бытовых услуг населению республики в 2007 году оказано на сумму 860,2 млн. рублей. Наибольший удельный вес в общем объеме бытовых услуг занимают услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, машин и оборудования (16,8 процента), по ремонту и пошиву швейных, меховых и кожаных изделий, головных уборов и изделий текстильной галантереи, ремонту, пошиву и вязанию трикотажных изделий (16,4 процента), ремонту и строительству жилья (15,3 процента).
Сфера торговли и услуг является одной из наиболее динамично развивающихся и бюджетообразующих отраслей экономики. На долю отраслей, входящих в состав потребительского рынка товаров и услуг, приходится более 10 процентов от общего объема налоговых поступлений.
Инвестиции
Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования в 2007 году достиг 12,6 млрд рублей и возрос в сопоставимых ценах по сравнению с 2006 годом в 1,6 раза.
Объем подрядных работ составил 7 485,5 млн. рублей, или 132 процента к уровню 2006 года. По темпам роста объема выполненных работ в строительстве Республика Северная Осетия-Алания опережает Республику Дагестан, Кабардино-Балкарскую Республику, Республику Калмыкия, Карачаево-Черкесскую Республику, но отстает от Республики Адыгея. По показателю ввода в действие общей площади жилых домов - опережает Республику Адыгея, Республику Калмыкия, Карачаево-Черкесскую Республику и в то же время отстает от Кабардино-Балкарской Республики. В 2007 году протяженность инженерных коммуникаций увеличилась на 48,6 км, из них 37,5 км - газовые сети, 10,9 км - водопроводные сети. В 2007 году по Федеральной адресной инвестиционной программе осуществлены строительство и реконструкция 33 республиканских объектов социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и производственного комплекса в объеме 2 865,6 млн. рублей, что в 1,5 раза выше уровня 2006 года.
В структуре инвестиций по источникам финансирования произошел сдвиг в сторону увеличения доли внебюджетных средств, которая составила 66 процентов и возросла по сравнению с 2006 годом на 17,6 процента.
Правительством Республики Северная Осетия-Алания осуществляется государственная поддержка предприятий и организаций, реализующих инвестиционные проекты в форме возмещения за счет средств республиканского бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в коммерческих банках. В 2007 году на эти цели из республиканского бюджета выделено 17,1 млн. рублей, что на 42,8 процента превышает уровень 2006 года.
Малое предпринимательство
В сфере малого предпринимательства республики в 2007 году осуществляли деятельность 2 038 малых предприятий и 17 002 индивидуальных предпринимателя. За год малыми предприятиями отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и услуг собственными силами на сумму 6,5 млрд рублей. Темп роста по сравнению с 2006 годом составил 149,2 процента. Доля продукции, отгруженной малыми предприятиями, в общереспубликанских объемах отгрузки достигла 28 процентов.
Оборот малых предприятий за 2007 год составил 9,5 млрд рублей или 151,9 процента к уровню прошлого года. При этом ведущее место в отраслевой структуре малого предпринимательства занимают обрабатывающие производства (47,4 процента), строительство (11,4 процента), оптовая и розничная торговля (29,7 процента), операции с недвижимостью (6,2 процента). Инвестиции в основной капитал малых предприятий составили более 360 млн. рублей.
Малое предпринимательство в Республике Северная Осетия-Алания активно развивается в трех секторах экономики: торговля и общественное питание (более 50 процентов всех малых предприятий и 25 процентов всех занятых в малом бизнесе), промышленность (25 процентов малых предприятий и 50 процентов занятых в малом бизнесе) и строительство.
Среднесписочная численность работников малого предпринимательства составляет 4,8 процента всех занятых в экономике региона и составляет незначительную долю по сравнению с другими регионами Южного федерального округа. Особое место по социально-экономической значимости в отраслевой структуре малого предпринимательства занимают сельское хозяйство и перерабатывающая промышленность.
3.Государственный сектор экономики
Образование
Услуги дошкольного образования оказывают 216 учреждений, которые посещает 22 009 воспитанников. В настоящее время охват дошкольным воспитанием составляет 51,7 процента от числа детей в возрасте от 2 месяцев до 6 лет. Это ниже среднероссийского показателя на 6,1 процента. Предшкольной подготовкой в дошкольных образовательных учреждениях охвачено только 61 процент от общего числа детей старшего дошкольного возраста.
В республике функционируют 213 общеобразовательных учреждений. Из них 56,9 процента расположены в сельской местности. На селе обучается 36 процентов от общей численности обучающихся в общеобразовательных учреждениях детей. При этом 14,4 процента от общего числа школ являются малочисленными. Наполняемость классов в селе и в городе существенно отличается: в городе - в среднем 25 человек, в селе - от одного-двух до 16.
В Республике Северная Осетия-Алания функционируют 5 детских домов, 3 специальных (коррекционных) образовательных учреждения, центр реабилитации и коррекции.
В республике действуют 59 учреждений дополнительного образования детей: 14 многопрофильных учреждений (реализующих программы 5 и более направлений деятельности), 24 спортивные школы, 7 - технической направленности, 8 - эколого-биологической, 2 - туристско-краеведческой, 2 - социально-педагогической. В этих учреждениях обучается 58 300 детей. Дополнительное образование в республике в государственных и муниципальных учреждениях является бесплатным.
Система начального профессионального образования представлена 12 профессиональными училищами и 3 лицеями, в которых обучается 5 122 учащихся по 47 профессиям. Систему среднего профессионального образования составляют 13 государственных и 1 негосударственное образовательное учреждение. В средних специальных учебных заведениях республики обучается 8 269 студентов, в том числе по очной форме - 6 451 человек. Из общего числа студентов средних специальных учебных заведений на бюджетной основе обучаются 85 процентов. Проводится систематический анализ распределения контингента студентов по группам направлений подготовки с целью выработки рекомендаций по оптимизации структуры специальностей по критериям востребованности выпускников.
В республике на начало 2007-2008 учебного года действовали 5 государственных и 10 негосударственных высших учебных заведений, в которых по 110 направлениям подготовки обучаются свыше 35 тыс. студентов. Удельный контингент студентов (на 10 000 населения) по Республике Северная Осетия-Алания - 514 человек, а средний по Российской Федерации - 479 человек. В 5 государственных вузах республики в 2007 году поступали на дневную форму обучения 5 200 абитуриентов. Среднее значение конкурсов в государственные вузы в 2007 году составило 128 человек на 100 мест приема.
Республика Северная Осетия-Алания имеет более высокий уровень образования населения по сравнению с соседними республиками Северного Кавказа. Численность студентов высших учебных заведений (на 10 000 населения) в 2005-2006 годах в Республике Северная Осетия-Алания выше, чем в Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках на 154 и 132 процента соответственно. Учитывая материально-техническую базу ВУЗов и профессорско-преподавательский состав, данная позитивная тенденция сохранится в среднесрочной перспективе. Образовательный комплекс высшей школы Республики Северная Осетия-Алания в перспективе мог бы выполнять координирующие функции в подготовке кадров для других республик Северного Кавказа.
В качестве основных проблем в системе образования следует выделить следующие:
устаревшая материально-техническая база ряда учреждений;
несоответствие существующих зданий образовательных учреждений установленным стандартам и необходимость реконструкции;
нехватка помещений для оздоровления, реабилитации, занятий спортом и физкультурой;
отсутствие специального оборудования для трудового обучения и дополнительного образования детей-сирот;
недостаточное количество типовых специализированных образовательных учреждений спортивной направленности.
Физическая культура и спорт
В настоящее время в Республике Северная Осетия-Алания функционируют 897 спортивных сооружений, в число которых входят 350 спортзалов, 475 плоскостных сооружений. Укрепляется физкультурно-спортивная база республики. Введен в эксплуатацию Дворец спорта в г. Беслане, построены 2 стандартных футбольных поля с искусственным покрытием, реконструированы и заново построены более 20-ти спортивных площадок по месту жительства. Клубы, имеющие спортивную направленность (более 20-ти), обеспечены новым инвентарем и оборудованием на сумму более 2 млн. рублей.
В 2006 году численность занимающихся физической культурой и спортом составила 52 390 человек, что на 1 600 человек больше, чем в 2005 году. Наиболее перспективными видами спорта в Республике Северная Осетия-Алания являются все виды спортивной борьбы, футбол, виды восточных единоборств, тяжелая атлетика, художественная гимнастика, фехтование, конный спорт, легкая атлетика.
В 2006 году на чемпионатах и первенствах мира, Европы и России спортсменами республики завоевано 267 медалей, из них 143 золотые. Подготовлено 112 человек, выполнивших нормативы мастера спорта и мастера спорта международного класса. В составы сборных команд России (взрослые, молодежь, юниоры, юноши) от республики включено более 150 человек. В Олимпийскую сборную России к Играм 2008 года включены 19 спортсменов республики.
Здравоохранение
Здравоохранение Республики Северная Осетия-Алания представлено 26 учреждениями здравоохранения стационарного типа, в том числе: 5 диспансерами, 77 амбулаторно-поликлиническими учреждениями, 5 стоматологическими поликлиниками, 65 фельдшерско-акушерскими пунктами, а также 9 станциями (отделениями) скорой помощи, 1 домом ребенка, 1 детским санаторием для детей с родителями.
Реализация основной цели здравоохранения требует дальнейшего развития материальной базы лечебно-профилактических учреждений республики, соответствия ее растущему спросу населения на оказание медицинской помощи. Однако в настоящее время основные фонды здравоохранения республики (здания, медицинское оборудование, санитарный транспорт) изношены. Здания многих лечебно-профилактических учреждений (Республиканского противотуберкулезного диспансера, Клинической больницы скорой помощи, Моздокской районной поликлиники) построены еще в 40-60 годы, не имеют локальных очистных сооружений, инженерные коммуникации устарели. Большинство амбулаторно-поликлинических учреждений располагается в приспособленных помещениях.
Необходимость развития системы здравоохранения обусловлена увеличением потребностей населения в медицинской помощи. В течение ряда лет заболеваемость населения республики, в том числе заболеваемость туберкулезом, остается высокой. Мобилизация ресурсов здравоохранения, использование новых лекарственных средств способствовали стабилизации заболеваемости, в том числе и туберкулезом.
Основными проблемами в сфере здравоохранения являются:
высокий уровень заболеваемости туберкулезом;
недостаточный уровень материально-технического оснащения.
Социальная поддержка
Наиболее востребованной формой социального обслуживания населения пожилого возраста и инвалидов является социальное обслуживание на дому. При этом стационарная форма социального обслуживания продолжает оставаться наиболее действенной и в настоящее время.
На 1 января 2008 года сеть стационарных учреждений республики представлена 3 домами-интернатами с численностью проживающих около 700 человек. Сохраняется очередность на помещение в дома-интернаты, что связано с существующей длительное время проблемой завершения строительства Республиканского дома-интерната для ветеранов войны и труда на 152 места. Особое внимание органов социальной защиты населения к нуждам пожилых людей обусловлено сложившейся в последние годы демографической ситуацией и является объективной необходимостью.
Основной тенденцией демографической ситуации остается рост численности лиц пожилого возраста, при этом почти половину составляют лица старше 70 лет, то есть более нуждающиеся в постороннем уходе и помощи, со сниженным статусом здоровья. В этих условиях стратегической целью социальной политики органов социальной защиты населения Республики Северная Осетия-Алания является проведение мероприятий по улучшению доступа пожилых людей к социальным услугам через оказание прямой материальной адресной помощи, предоставление мер социальной поддержки, развитие системы социального обслуживания населения.
В республике созданы и стабильно функционируют комплексные центры социального обслуживания населения, центры с отделениями дневного пребывания, социальные столовые, территориальные социальные службы, предоставляющие одиноким пожилым гражданам, инвалидам и малоимущим не только социальные услуги на дому, но и правовую, медико-социальную, социально-бытовую, психолого-педагогическую помощь. В 2007 году услугами всех учреждений социального обслуживания воспользовалось около 120 тысяч человек, что на 3 процента больше, чем в 2006 году (116,1 тыс. человек).
Приоритетной формой социальной помощи пожилым людям и инвалидам в нестационарных условиях остается предоставление им социальных услуг на дому. Социальное обслуживание на дому в республике осуществляется 9 территориальными центрами, 21 срочной службой и 54 отделениями социальной помощи, 4 отделениями психолого-педагогической помощи, 7 отделениями социально-медицинского обслуживания, 2 отделениями социально-бытового обслуживания.
Рост численности обслуживаемых граждан в 2007 году к уровню 2006 года составил:
отделениями дневного пребывания 119 процентов; социального обслуживания на дому 106 процентов; срочного социального обслуживания 119 процентов; социально-бытового обслуживания в 2.2 раза.
Одним из основных приоритетов социальной политики в Республике Северная Осетия-Алания, особенно актуальным в связи с проведением Года семьи, остается многогранная деятельность в сфере социальной поддержки семьи, материнства и детства, улучшения положения детей, профилактики безнадзорности несовершеннолетних, оздоровления демографической ситуации.
Основными проблемами в сфере социальной защиты населения являются:
рост числа граждан, нуждающихся в поддержке со стороны государства;
недостаточный уровень материально-технического оснащения учреждений социального обслуживания населения.
Культура
В систему Министерства культуры республики входят: 7 государственных профессиональных театров; 3 государственных оркестра; государственный ансамбль танца "Алан"; Камерный хор; 3 республиканских музея с пятнадцатью филиалами; 3 средних специальных учебных заведения и 27 детских специализированных школ; 4 республиканские и 152 районных и сельских библиотек; 142 Дома культуры и сельских клубов, в которых работает более 687 коллективов художественной самодеятельности, 8 творческих союзов, а также более 2 000 памятников истории и культуры, в том числе 239 федерального значения, находящихся на территории республики.
Система отрасли обеспечивает достаточно высокий уровень культуры населения, традиционно считающийся одним из самых высоких на Кавказе. Кадровый потенциал сферы культуры - 4 332 человека, средний возраст составляет 40 лет, количество специалистов с высшим образованием колеблется от 32 до 80 процентов в различных учреждениях культуры. Высокий профессионализм и интеллектуальный потенциал сотрудников сферы культуры давно и прочно определили лидирующие позиции музыкального, театрального, изобразительного искусства Осетии на Кавказе.
Основными проблемами сферы культуры на сегодняшний день являются:
недостаточная площадь музеев, исключающая возможность постоянной экспозиции;
отсутствие современных систем хранения, охраны, контроля поддержки температурно-влажностного режима;
острая потребность в специалистах-реставраторах высокого уровня, имеющих лицензию на этот вид деятельности;
отсутствие средств на обучение музейных специалистов и приобретение современных электронных систем хранения и учета фондов;
критическое состояние фондохранилищ;
низкое материально-техническое состояние публичных библиотек.
4.Система управления общественными финансами
Система управления республиканскими финансами
Сформированная к настоящему времени в Республике Северная Осетия-Алания система управления государственными финансами является в достаточной мере организованной и интегрированной в общую систему управления Республикой, а также хорошо скоординированной с федеральным и муниципальным уровнями. Управление республиканскими финансами осуществляется в полном соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации.
Последние три года утверждение бюджета Республики производилось до начала финансового года. Принятие бюджета Республики на очередной финансовый год сопровождается публикацией в средствах массовой информации.
В соответствии с Законом от 9 июля 2008 года N 33-РЗ "О бюджетном процессе в Республике Северная Осетия-Алания" организация исполнения бюджета возлагается на Министерство финансов Республики Северная Осетия-Алания и органы управления Территориальным фондом обязательного медицинского страхования. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения республиканского бюджета и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется Управлением Федерального казначейства по Республике Северная Осетия-Алания в соответствии с соглашением, заключенным с Правительством Республики Северная Осетия-Алания.
Контроль за исполнением бюджета осуществляет Парламент Республики Северная Осетия-Алания. Кроме того, контрольные функции за использованием бюджетных средств, получаемых в виде финансовой помощи из бюджетов других уровней (дотаций, субвенций, субсидий), выполняет Контрольно-счетная палата Республики Северная Осетия-Алания.
В то же время формирование нормативно-правовой базы управления финансами и собственностью Республики, внедрение на практике нововведений и современных технологий организации бюджетного процесса находится на начальной стадии.
Исполнение бюджета Республики Северная Осетия-Алания
Исполнение бюджета Республики Северная Осетия-Алания за 2007 год характеризуется следующими данными. Доходы поступили в сумме 12 586,2 млн. рублей, расходы - 13 454, 4 млн. рублей, дефицит бюджета составил 868,2 млн. рублей (6 процента расходов бюджета и 11 процента доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета, поступлений от продажи акций и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета). На диаграмме 2 показана структура доходов республиканского бюджета в 2007 году.
Диаграмма 2. Структура доходов республиканского бюджета в 2007 году
По результатам исполнения бюджета в 2007 году поступление доходов составило 96 процентов от плановых показателей (без учета безвозмездных поступлений) и 98 процентов от плана (с учетом безвозмездных поступлений), а расходы были профинансированы на 98 процентов от плана бюджета, в том числе фактические расходы на образование составили 74 процента от плана, на здравоохранение - 81 процента.
Для повышения качества планирования основных показателей бюджета необходима разработка методик кассового планирования бюджетных средств, среднесрочного планирования бюджета, мониторинга кредиторской задолженности и других видов долговых обязательств.
В течение последнего ряда лет можно проследить следующие особенности исполнения бюджета Республики Северная Осетия-Алания в части доходов:
объем душевых доходов республиканского бюджета довольно низок, занимает 8 место по Южному федеральному округу и 68 место по Российской Федерации;
темп роста суммарных доходов близок к среднероссийскому;
по объему налоговых доходов бюджета Республика занимает 7 место по Южному федеральному округу и 72 место по Российской Федерации;
доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета в доходах бюджета республики составляет более 60 процентов (в среднем по России - 16 процентов, в среднем по Южному федеральному округу - 55 процентов. В 2007 году по уровню дотационности Северная Осетия занимала двенадцатое место среди регионов России и восьмое - в Южном федеральном округе.
Низкий уровень развития собственной доходной базы определяет актуальность таких задач бюджетной политики, как создание условий для малого и среднего бизнеса, эффективное управление собственностью, недопущение роста дебиторской задолженности, аккуратность в предоставлении налоговых льгот.
В структуре расходов Республики Северная Осетия-Алания в 2007 году наибольшую долю составили трансферты, переданные муниципальным образованиям (27 процентов), расходы на государственное управление (17 процентов), здравоохранение и спорт (15 процентов), социальную политику (10 процентов). Среди социальных видов расходов наиболее высокий рост за последние три года демонстрируют здравоохранение и социальная политика, что свидетельствует о приоритетности данных отраслей для республики.
На диаграмме 3 показана структура расходов республиканского бюджета в 2007 году.
Диаграмма 3. Структура расходов республиканского бюджета в 2007 году
В настоящее время Республика только приступает к внедрению в бюджетный процесс принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). На сегодняшний день можно констатировать лишь использование программно-целевых методов. Однако разработанные целевые программы не в полной мере отвечают методическим требованиям БОРа. Кроме того, не разработаны механизмы корректировки программ в случае их неэффективной реализации.
По состоянию на 1 января 2008 года объем государственного долга республики составлял 1 816,4 млн. рублей, что составляет 48,2 процента доходов республиканского бюджета без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета. Республика проводит очень взвешенную и осторожную долговую политику, что связано с ограниченной платежеспособностью бюджета. Однако расчет параметров долга и заимствований на основе показателей долговой емкости и доступной долговой емкости не производится. Такое положение не позволяет проводить обоснованную долговую политику, понять потенциал ее активизации и переориентации с финансирования кассовых разрывов на инвестиционные заимствования.
5.Выводы. Обоснование необходимости проведения реформ в сфере государственных финансов
Проведенный анализ текущей экономической ситуации и состояния сферы государственных финансов в Республике Северная Осетия-Алания позволяет сделать следующие выводы.
Первое. Республика обладает достаточно сильным потенциалом экономического развития, о чем свидетельствуют стабильные темпы роста объема ВРП, промышленного производства, розничного товарооборота и платных услуг населению, инвестиций. Начиная с 2005 года темпы роста реальных доходов населения республики стали опережать среднероссийские. В 2006 году зафиксирован подъем уровня рождаемости, впервые за многие годы в республике отмечен естественный прирост населения. Северная Осетия занимает первое место среди республик Северного Кавказа по обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры.
Однако, несмотря на положительную динамику социально-экономических индикаторов, по абсолютной величине соответствующих показателей Республики Северная Осетия-Алания существенно отстает от среднероссийского уровня и ведущих регионов Южного федерального округа (Ростовская область, Краснодарский край, Ставропольский край).
Более успешная реализация экономического потенциала региона невозможна без оздоровления государственного сектора экономики, в частности, повышения эффективности управления государственной собственностью и сокращению кредиторской задолженности государственных предприятий.
Второе. Сфера предоставления государственных услуг в социально значимых областях (образование, здравоохранение, социальная помощь, культура) в Северной Осетии испытывает сегодня серьезные проблемы, связанные с устареванием существующей инфраструктуры и отставанием развития сети от растущих потребностей населения в бюджетных услугах. Но именно высокое качество услуг социальной сферы и удовлетворение потребностей граждан в данных услугах в необходимом объеме (в том числе исполнение конституционных гарантий) гарантирует социальную стабильность в регионе (что особенно важно для республики Северного Кавказа с политической точки зрения). Высокий спрос на услуги социальной сферы в регионе во многом определяется демографическими и геополитическими особенностями Северной Осетии (высокая доля в численности населения детей и пожилых людей, а также социально незащищенных лиц, таких как вынужденные мигранты из других регионов Кавказа).
Для удовлетворения потребности населения в бюджетных услугах необходимо проинвентаризировать виды услуг в соответствии с полномочиями субъекта федерации, определить объем физического спроса на услуги каждой из социальных отраслей (образование, здравоохранение, культура, социальная защита), определить требования к качеству обслуживания, внедрить систему мониторинга и контроля за качеством бюджетных услуг, а также организовать поиск организационно-правовых форм, которые могут составить конкуренцию государственному сектору в сфере предоставления социально значимых услуг.
В настоящий момент в социальной сфере Республики внедряются отдельные элементы системы бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках административной реформы, проводящейся в Республике с 2007 года, создается клиентская служба по предоставлению услуг населению; разработаны административные регламенты предоставления государственных услуг. Разрабатывается сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), ведется работа по внедрению отраслевых ДРОНД. В Республике действуют разнообразные ведомственные целевые программы. Однако перечисленные направления БОР не взаимосвязаны и не скоординированы с долгосрочными стратегическими документами республики, что дает право говорить об отсутствии единого программно-целевого подхода в рассматриваемой области.
Третье. Северная Осетия является высокодотационным регионом (доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета составляет более 60 процентов). При недостаточном уровне развития собственной доходной базы республики возникают два рода задач: с одной стороны, создание стимулов для аккумуляции доходов, а с другой стороны - совершенствование системы планирования расходов, ужесточение мониторинга бюджетных ассигнований, минимизация неэффективных затрат, грамотная долговая политика.
Повышение эффективности расходования бюджетных средств достигается путем перехода к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Сегодня в бюджетной системе Северной Осетии функционируют такие элементы БОР, как составление среднесрочного финансового плана на три года, ведение реестра расходных обязательств, наличие законодательно утвержденных методик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований без ограничения срока действия. Однако существующие механизмы требуют совершенствования (в частности, переход от среднесрочного финансового плана к трехлетнему бюджету позволил бы конкретизировать наиболее приоритетные направления финансирования на перспективу). О недостатках качества в планировании бюджета говорит высокий уровень фактического дефицита (11 процентов от налоговых и неналоговых доходов). Необходимым условием оздоровления финансов республики является сокращение долговых обязательств, которые на данный момент находятся на критическом уровне (государственный долг равен половине суммы налоговых и неналоговых доходов республики).
Наличие вышеуказанных недостатков в системе управления финансами и смежных отраслях сферы республиканской экономики обусловливает необходимость проведения комплексного реформирования региональных финансов в соответствии с основными направлениями бюджетной реформы, проводимой Правительством Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации, в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов. Программа имеет необходимое финансово-экономическое обоснование, информационно-аналитическое и кадровое обеспечение, а также возможность реализации предусмотренных мероприятий в установленные сроки на условиях софинансирования. Правительство республики при разработке и реализации Программы исходит из реальности и возможности достижения планируемых результатов. Выявленные в ходе анализа социально-экономического положения Республики Северная Осетия-Алания и состояния управления региональными финансами проблемы предполагается решать на основе программно-целевого подхода.
Цели, задачи, мероприятия и ожидаемые конечные результаты
Программы реформирования
Основной целью разработки и реализации Программы реформирования было поставлено повышение уровня и качества жизни населения Республики Северная Осетия-Алания за счет модернизации системы управления государственными финансами и собственностью Республики.
Стратегическими целями, раскрывающими основную цель реализации Программы реформирования, являются следующие:
1) повышение качества государственных социально значимых услуг;
2) оздоровление государственного сектора экономики;
3) повышение качества и эффективности финансового планирования и бюджетного процесса.
Достижение поставленных целей будет проводиться на основе выполнения мероприятий по направлениям реформирования, предусмотренным Программой при реализации следующих принципов ответственной бюджетной политики:
повышение прозрачности системы государственных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
проведение реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования, оптимизация состава государственного имущества, разграничение имущества между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
сокращение нерациональных бюджетных расходов;
реализация административной реформы, оптимизация структуры и задач исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
внедрение передовых методов управления государственными финансами, в частности переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, внедрение системы среднесрочного финансового планирования, создание системы управления государственным долгом, конкурентных механизмов и процедур государственных закупок;
создание благоприятных условий для экономического развития субъекта Российской Федерации.
Достижение поставленных целей должно обеспечить решение задач, конкретизирующих выбранные цели.
Для реализации первой цели - повышения качества государственных социально значимых услуг - требуется реализация следующих задач:
1.1.Переход к финансированию государственных услуг на основе оценки потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве услуг;
1.2.Принятие стандартов качества предоставления государственных услуг;
1.3.Создание конкурентной среды на рынке предоставления социально значимых услуг;
1.4.Использование лучшей практики разработки и выполнения государственного задания (заказа) на предоставление государственных услуг.
Для реализации второй цели - оздоровления государственного сектора экономики - в рамках программы ставятся следующие задачи:
2.1.Повышение эффективности управления государственной собственностью;
2.2.Снижение и ликвидация кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий.
Для достижения третьей цели - повышения качества и эффективности финансового планирования и бюджетного процесса - планируется решить следующие задачи:
3.1.Внедрение и совершенствование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;
3.2.Оптимизация межбюджетных отношений;
3.3.Повышение качества финансового менеджмента.
Ниже представлена связь каждой из целей и задач Программы с конкретными направлениями реформирования, приведено краткое описание мероприятий и ожидаемых результатов. Нумерация мероприятий Программы соответствует приложению 2 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 19 сентября 2008 года N 453 "О проведении в 2008 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий на реформирование региональных финансов".
Задачи, мероприятия и конечные результаты к цели "1. Повышение качества государственных социально значимых услуг"
Задача 1.1. Переход к финансированию государственных услуг на основе оценки потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве услуг
Решение данной задачи соответствует выполнению мероприятия 1.
Данная задача подразумевает переход от финансирования сети бюджетных учреждений к финансированию услуги, независимо от того, какой организацией - бюджетной или не бюджетной, государственной или негосударственной - предоставляется эта услуга. Кроме того, это позволит республике отойти от роли монопольного поставщика услуг и стать субъектом, формулирующим государственный заказ (определяющим объем и качество услуг, систему контроля за их предоставлением) организациям на основе потребностей населения в услугах.
Переход к финансированию услуги предполагает следующий ряд основных мероприятий:
определение перечня государственных бюджетных услуг в социально значимых сферах;
проведение оценки потребности в услугах по сравнению с фактически предоставляемыми услугами;
создание системы мониторинга потребности в услугах;
определение порядка осуществления стоимостной оценки услуг;
создание порядка учета результатов мониторинга потребности в услугах при формировании проекта бюджета.
Результатом реализации данных мероприятий будет создание системы учета потребности в объемах и качестве государственных услуг Республики Северная Осетия-Алания, а также возможность определения расходной части бюджета республики не на базе расходов за предыдущие годы, а опираясь на данные оценки о потребности в услугах.
Общественно-значимым результатом будет не более чем 20-ти процентное отклонение фактического предоставления услуг от потребности в стоимостном выражении.
Задача 1.2. Принятие стандартов качества предоставления государственных услуг
Решение данной задачи соответствует выполнению мероприятия 2.
В целях осуществления контроля за качеством государственных услуг, предоставляемых как бюджетными учреждениями, так и автономными учреждениями и частными организациями, в рамках реализации Программы реформирования планируется разработать и утвердить стандарты качества бюджетных услуг. Стандарты будут служить ориентирами как для поставщика услуг (устанавливая нижнюю границу объема и качества, ниже которой они не имеют права опуститься), так и для потребителей услуг (являясь основанием для отстаивания последними своих прав). Для разработки стандартов качества услуг потребуется проведение следующих мероприятий:
инвентаризация действующих правовых актов республики с точки зрения наличия элементов стандартов качества предоставления услуг;
разработка и утверждение стандартов качества;
утверждение порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых услуг стандартам;
Результатом реализации данных мероприятий будет создание нормативной базы по стандартам региональных социальных услуг, а также создание системы контроля за выполнением данных стандартов. Кроме того, наличие стандартов качества услуг позволяет определить стоимость услуг, что, в свою очередь, делает возможным расчет потребности населения в соответствующих услугах в денежном выражении. На основе данного расчета будут планироваться бюджетные ассигнования. Это и есть бюджетный эффект мероприятия. Социальный эффект состоит в том, что населению будет гарантировано определенное качество предоставления бюджетных услуг.
Задача 1.3. Создание конкурентной среды на рынке предоставления социально значимых услуг
Решение данной задачи соответствует выполнению мероприятия 3.
В рамках данной задачи предполагается выявление учреждений, способных существовать вне рамок бюджетного сектора, и принятие нормативных правовых документов, позволяющих осуществить перевод этих учреждений в иную организационно-правовую форму со сменой формы собственности (переход в частные организации) или с ее сохранением (автономные некоммерческие организации). Предусмотрено утверждение порядка и плана перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих учреждений, а также утверждение перечня основных государственных услуг (в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики), предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями.
Данные меры создадут стимулы к повышению экономической эффективности (бюджетный эффект) и качества предоставления услуг в результате создания конкурентной среды на рынке предоставления социальных услуг (социальный эффект).
Задача 1.4. Использование лучшей практики разработки и выполнения государственного задания (заказа) на предоставление государственных услуг
Решение данной задачи соответствует выполнению мероприятия 4.
Предоставление бюджетных услуг в соответствии с государственным заданием является требованием Бюджетного Кодекса Российской Федерации, которое вступит в силу с 1 января 2009 года. Для решения поставленной задачи планируется разрабатывать государственные задания бюджетным учреждениям с учетом принципов лучшей практики, а именно принимать во внимание соответствие предоставляемых бюджетных услуг принятым стандартам качества, а также ввести систему мониторинга за исполнением государственного задания.
Предполагается, что результатом мероприятия к концу срока реализации Программы реформирования будет не менее чем 80-ти процентное соответствие фактически предоставленных в соответствии с государственными заданиями государственных услуг установленным требованиям к качеству предоставления услуг. Данный результат можно считать одновременно бюджетным и социальным эффектом, поскольку он характеризует как степень эффективности расходов на оказание государственных услуг, так и степень удовлетворенности населения качеством обслуживания.
Задачи, мероприятия и конечные результаты к цели "2. Оздоровление государственного сектора экономики"
Задача 2.1. Повышение эффективности управления государственной собственностью
Решение данной задачи соответствует выполнению мероприятия 16.
В рамках повышения эффективности управления государственной собственностью предусмотрены два направления: повышение прозрачности и доступности сведений о собственности и повышение эффективности собственности. Для выполнения данных задач предполагается:
создать систему оценки финансово-экономической эффективности деятельности унитарных предприятий, а также акционерных обществ, доли уставного капитала которых принадлежат Республике. Поскольку финансовое положение большой части государственных унитарных предприятий крайне неустойчиво, планируется утвердить систему критериев, соответствие которым позволит предприятию сохранить статус государственного. Убыточные предприятия, не отвечающие критериям, планируется лишить бюджетной поддержки и либо приватизировать их, либо использовать их имущество в качестве инфраструктурной поддержки для развития малого предпринимательства.
проделать работу, направленную на приведение состава собственности республики в соответствие с закрепленными за ним полномочиями.
Имущество, которое не служит для выполнения закрепленных функций, будет подлежать постепенной приватизации или сдаче в аренду субъектам малого предпринимательства.
Результатом реализации данных мероприятий будет состояние, при котором не менее 90 процентов государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Северная Осетия-Алания, будет удовлетворять критериям сохранения данного имущества в республиканской собственности. Бюджетным эффектом мероприятия является снижение нагрузки на бюджет в связи с изменением формы собственности предприятий, не удовлетворяющих критериям. Социально значимым эффектом является высвобождение ресурсов для развития малого предпринимательства. При разработке критериев необходимо учитывать возможный отрицательный социальный эффект (сокращение рабочих мест, уничтожение общественно значимых производств) и минимизировать его.
Задача 2.2. Снижение и ликвидация кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий
Решение данной задачи соответствует выполнению мероприятия 14.
Высокий объем кредиторской задолженности (в том числе просроченной) бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий является серьезным сдерживающим фактором при развитии государственного сектора экономики, так как учреждения вынуждены направлять свои доходы не на развитие, а на погашение долговых обязательств.
При решении данной задачи планируется утвердить процедуру мониторинга кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, в том числе просроченной, а к окончанию реализации Программы реформирования полностью погасить просроченную задолженность и ограничить прирост текущей.
Данное мероприятие приведет к единовременному увеличению нагрузки на бюджет (в части погашения кредиторской задолженности бюджетных учреждений), но к сокращению ее в будущем. Общественно значимый эффект выразится в создании предпосылок для экономического роста в государственном секторе экономики, так как отпадет необходимость отвлекать финансовые средства на погашение долгов в ущерб развитию.
Задачи, мероприятия и конечные результаты к цели "3. Повышение качества и эффективности финансового планирования и бюджетного процесса"
Задача 3.1. Внедрение и совершенствование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат
Решение данной задачи соответствует выполнению мероприятий 5, 6, 7.
В рамках данной задачи будет проведено внедрение среднесрочного планирования в финансовую систему Республики, что, как ожидается, создаст предпосылки для повышения устойчивости и предсказуемости бюджетного процесса. Основные мероприятия:
совершенствование процедур формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ;
совершенствование порядка планирования бюджетных ассигнований;
переход к утверждению бюджета республики по трехлетним периодам.
Результатом данных мероприятий будет достижение согласованности в стратегических целях и задачах отдельных ведомств, повышение предсказуемости и устойчивости бюджета республики, удлинение горизонта планирования бюджетных обязательств (бюджетный эффект). Бюджетирование, ориентированное на результат, подразумевает подчиненность бюджетного процесса достижению социально значимых целей (общественный эффект).
Задача 3.2. Оптимизация межбюджетных отношений
Решение данной задачи соответствует выполнению мероприятий 8, 9, 10, 11.
Задача оптимизации межбюджетных отношений подразумевает под собой
внедрение лучшей практики ведения бюджетного процесса на муниципальный уровень путем использования инструментов межбюджетного регулирования. Предполагается проведение следующих мероприятий:
внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи;
формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам;
стимулирование реформирования муниципальных финансов;
организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.
Ожидаемыми результатами являются выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, отсутствие просроченной задолженности по кредитам, предоставляемым муниципалитетам, разработка муниципальных программ реформирования общественных финансов, а также муниципальных ведомственных и долгосрочных целевых программ, повышение качества финансового менеджмента на муниципальном уровне. Бюджетный эффект выразится в повышении эффективности межбюджетных трансфертов, а социальный - в повышении доступности бюджетных услуг для населения малообеспеченных муниципалитетов в связи с выравниванием уровня бюджетной обеспеченности, а также в получении всех выгод от БОР в применении к решению вопросов местного значения в результате реализации программ реформирования муниципальных финансов.
Задача 3.3. Повышение качества финансового менеджмента
Решение данной задачи соответствует выполнению мероприятий 12, 13, 15, 17.
Представленный в данном направлении блок мероприятий направлен на повышение качества планирования доходов и расходов бюджета, эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств, упорядоченности проведения долговой политики.
Планируется:
утвердить порядок оценки деятельности главных распорядителей бюджетных средств и мониторинга этой оценки;
предотвратить возникновение просроченной задолженности по средствам, привлекаемым на покрытие временных кассовых разрывов;
разработать методику оценки эффективности налоговых льгот и утвердить критерии их предоставления;
формализовать процедуру управления государственным долгом.
Ожидаемый бюджетный эффект - сокращение нерациональных затрат.
Ожидаемый общественный эффект будет состоять в улучшении качества работы социальных ведомств, а также может выразиться в увеличении расходов бюджета на социальные нужды за счет сэкономленных средств.
Этапы Программы
Комплексный план реализации Программы реформирования региональных финансов Республики Северная Осетия-Алания включает в себя следующие основные этапы:
Предварительный этап - проведение анализа исходного состояния системы государственных финансов по состоянию на 01.07.2008;
1-й этап - реализация мероприятий Программы, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2009;
2-й этап - реализация мероприятий Программы, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2010.
Завершение реализации Программы - проведение анализа исполнения Программы по состоянию на 01.07.2010, принятие решения о направлениях дальнейшей работы по совершенствованию общественных финансов Республики.
Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определена исходя из анализа текущего состояния, готовности структурных подразделений Правительства республики к проводимым реформам, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий.
На предварительном этапе предполагается провести анализ исходного состояния по большинству направлений, предусмотренных Программой реформирования.
На первом этапе реализации Программы (I полугодие 2009 года) предполагается начать проработку методологической и нормативной частей Программы, а также исполнение ряда практических мероприятий Программы.
Второй этап реализации Программы (II полугодие 2009 года - 1 полугодие 2010 года) является определяющим этапом всей Программы. На данном этапе завершается разработка основных нормативных правовых актов и инструментов управления республиканскими финансами, позволяющих достичь заявленных в Программе целей.
Как на первом, так и на втором этапе реализации Программы реформирования будут задействованы печатные и электронные СМИ, включая официальный сайт Правительства Республики Северная Осетия-Алания в сети Интернет. Это обеспечит проводимым реформам максимальную прозрачность. Будут опубликованы результаты проведенных преобразований, данные мониторинга и оценки эффективности применения новых инструментов управления государственными финансами и собственностью.
Сводный план мероприятий по реализации этапов Программы с указанием перечня проводимых мероприятий и структурных подразделений, ответственных за реализацию конкретного мероприятия, приведены в нижеследующем разделе.
ОБОСНОВАНИЕ КОНКРЕТНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Все направления, составляющие Программу реформирования, представляются по следующей схеме:
Анализ исходного состояния - краткое описание исходного состояния и нерешенных проблем по каждому направлению Программы реформирования;
План реформирования - последовательность проведения конкретных мероприятий, предусмотренных Программой реформирования, и этапы их реализации;
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений - возможные альтернативы предлагаемым мероприятиям по реформированию;
Оценка рисков - возможные риски реализации плана реформирования и мероприятия по их предотвращению;
Подтверждение базового состояния в разрезе направлений реформирования представлено в аналитических записках и таблицах, составленных отдельно по каждому направлению реформирования и приложенных к Программе реформирования.
Мероприятие 1. Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве государственных услуг юридическим и физическим лицам
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
Начиная с 2004 года социальные ведомства Республики Северная Осетия-Алания (Министерство образования, Министерство здравоохранения, Министерство культуры, Министерство социальной защиты) ежегодно составляют аналитические материалы, содержащие сведения о фактических объемах предоставленных услуг в соответствующих сферах. Тем самым формулируется фактическая потребность в укрупненных государственных услугах. Динамика предоставления услуг позволяет судить об изменении потребности в их предоставлении в разные годы, создает предпосылки для перехода к планированию потребности и калькуляции бюджетных ассигнований на ежегодное предоставление государственных услуг в перечисленных отраслях социальной сферы. Однако фактически в рассматриваемый период проводимые оценки потребности были лишь материалами для внутреннего пользования ведомств и никак не отражались на объеме бюджетных расходов на отрасль. Финансирование осуществлялось по сети на основе индексации расходов прошлых лет. Кроме того, оценка потребности осуществлялась в разрезе не услуг, а учреждений, что не позволяет использовать ее в целях формирования государственных заданий в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса Российской Федерации.
Необходимость создания системы учета потребности в государственных услугах диктуется не только духом современных реформ, но и тенденциями развития социальной сферы республики. Для повышения качества предоставляемых услуг необходима обратная связь с потребителями, необходимо выявление наиболее востребованных услуг и их последующее улучшение - расширение бюджетного финансирования в соответствии с ростом потребности, увеличение удовлетворенности граждан от получаемых услуг.
План реформирования к мероприятию 1
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 1.1. | Утверждение перечня (реестра) государственных услуг юридическим и физическим лицам и порядка мониторинга потребности в государственных услугах, а также порядка осуществления стоимостной оценки данной потребности | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 1.2. | Утверждение порядка учета результатов мониторинга потребности в государственных услугах юридическим и физическим лицам при формировании проекта бюджета | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 1.3. | Публикация в средствах массовой информации (далее - СМИ) и (или) сети Интернет результатов оценки потребности в предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам фактически предоставленным услугам | Публикация | 2 этап (01.07.2009 30.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 1.4. | Отклонение потребности в предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам (по каждой из государственных услуг из утвержденного перечня), в том числе стоимостном выражении, в последнем отчетном году не отличается более или менее чем на 15 процентов от фактически предоставленных данных услуг | Результаты мониторинга потребности в государственных услугах | 2 этап (01.07.2009 30.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 1 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой системе оценки и учета потребности в предоставлении государственных услуг является сохранение системы сметного финансирования бюджетных учреждений, предоставляющих соответствующие услуги. Однако подобный формат предоставления бюджетных услуг доказал свою низкую эффективность, связанную, с одной стороны, с излишним финансированием одних услуг, потребность в которых невысока, а с другой - с недостаточным финансированием и, следовательно, со снижением качества и ростом дефицитности других услуг, потребность в которых увеличивается.
Оценка рисков
Основным риском создания системы оценки потребности в государственных услугах является несоответствие оценочных показателей фактической потребности населения Республики в данных услугах - и, прежде всего, ситуация, при которой результатом расчетов окажутся заниженные показатели. Для минимизации данного риска необходимо, во-первых, при проведении оценки потребности использовать максимально полную, достоверную и адекватную информацию, при необходимости предусмотреть механизм коррекции системы оценки. Во-вторых, сам перечень услуг, по которым должна осуществляться оценка, должен носить общий характер и при отражении полноты спектра предоставляемых услуг оставаться оптимально коротким, учитывающим возможности министерств по проведению мониторинга потребности в предоставляемых государственных услугах.
Мероприятие 2. Стандартизация юридическим и физическим лицам
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - нулевой уровень.
В настоящий момент в Республике Северная Осетия-Алания не разработано стандартов бюджетных услуг. Ориентирами для поставщиков услуг в данной сфере служат федеральные нормативные правовые акты (многие из которых были разработаны более 10 лет назад и не отвечают современным реалиям - например, показатели обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры), ГОСТЫ и СНИПы (требования которых не всегда удается соблюдать в связи с ограниченностью материальных ресурсов в отрасли - например, требования к площади помещений библиотек). Отдельные параметры качества услуг приведены в документах учреждений - уставах, должностных инструкциях, правилах пользования для посетителей и т.д. Как правило, они не унифицированы для учреждений, оказывающих одинаковые виды услуг.
Важным шагом к стандартизации качества услуг бюджетной сферы Республики является создание в рамках административной реформы клиентской службы по предоставлению услуг населению в социальной сфере, а также разработка регламентов предоставления государственных услуг (на данный момент существует 28 таких регламентов).
План реформирования к мероприятию 2
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 2.1. | Утверждение требований к качеству предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам по перечню государственных услуг | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 2.2. | Утверждение порядка оценки соответствия требований к качеству фактически предоставляемых государственных услуг юридическим и физическим лицам утвержденным требованиям | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 2.3. | Инвентаризация состояния материально-технической базы государственных учреждений субъекта Российской Федерации на соответствие требованиям к качеству предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам на ежегодной основе | Аналитический отчет о результатах инвентаризации | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 2.4. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет, а также в местах предоставления соответствующих услуг утвержденных требований к качеству предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 2.5. | Все предоставляемые государственные услуги юридическим и физическим лицам в последнем отчетном году и (или) текущем финансовом году имеют требования к качеству предоставления | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 2 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Вместо разработки стандартов качества услуг можно было бы использовать другие методы оценки качества. В частности, оценку можно проводить через опросы граждан на предмет их удовлетворенности качеством получаемых услуг, путем выяснения мнений специалистов в области предоставления соответствующего вида услуг, или же анализируя поступление жалоб на качество услуг. Однако эти методы, в отличие от стандартов качества, имеют субъективный характер. Уровень качества бюджетных услуг, устанавливаемый стандартом, является объективным основанием для оценки качества услуг как при проведении административного контроля, так и проведении опросов граждан о качестве предоставляемых услуг. Таким образом, без разработки стандартов невозможно получить объективную оценку стоимости услуг и перейти от финансирования по смете к финансированию по результату.
Другой причиной выбора именно такого механизма оценки качества услуг является тот факт, что при передаче права предоставления услуги от бюджетного учреждения негосударственной организации (что рассматривается в рамках направления 3 мероприятий реформирования) наиболее остро встает вопрос контроля качества услуг, предоставляемых населению негосударственной компанией, со стороны соответствующего органа государственной власти в республике. Наиболее целесообразным способом осуществления такого контроля является проверка предоставляемых услуг на соответствие стандартам качества, параметры которых могут указываться в государственном задании (заказе) на предоставление соответствующих услуг.
Оценка рисков
При разработке стандартов качества услуг риск состоит в том, что в стандарт могут быть внесены завышенные требования, которые республиканский бюджет обеспечить не в состоянии. В таком случае внедрение стандартов приведет к невозможности выполнения бюджетом взятых на себя обязательств. Минимизировать этот риск можно путем разъяснительной работы с населением, согласования с отраслевыми и финансовыми органами основных характеристик стандарта, поэтапного внедрения стандарта и установления графика его пересмотра в сторону повышения по мере роста финансовых возможностей бюджета Республики. Кроме того, отдельные компоненты услуг повышенного уровня качества могут предоставляться на платной основе.
Мероприятие 3. Создание предпосылок для развития новых форм оказания государственных услуг юридическим и физическим лицам
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
На сегодняшний день в Республике Северная Осетия-Алания нет автономных учреждений. В 2007 году Министерство финансов республики проводила оценку возможности перевода существующих государственных бюджетных учреждений в форму автономных с одновременной оценкой возможности финансирования предоставления государственных услуг в области образования и культуры хозяйствующими субъектами с частной формой собственности. Подобные задачи диктуются необходимостью создания конкуренции в сфере предоставления государственных услуг, стимулирования хозяйственной активности учреждений, занимающихся предоставлением услуг, в целях повышения их качества и удовлетворенности граждан. Необходимо последовательно переходить к системе государственных заданий и заказов автономным учреждениям и рыночным субъектам на предоставление государственных услуг.
По результатам анализа не выявлено бюджетных учреждений, готовых в ближайшее время к изменению организационно-правовой формы. Отчасти это связано с низкой долей внебюджетных доходов большинства учреждений, что делает перевод нецелесообразным. Однако основная причина состоит в нежелании трудового коллектива изменять статус учреждения (в силу отсутствия юридической и психологической подготовленности).
В связи с этим в рамках Программы предполагается проведение юридических консультаций для главных распорядителей бюджетных средств и руководителей бюджетных учреждений, в результате чего возможен пересмотр результатов оценки возможности изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений.
План реформирования к мероприятию 3
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 3.1. | Проведение ежегодной оценки возможности изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (в том числе изменение типа существующих государственных учреждений на автономные) и (или) предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам частными компаниями | Постановление Правительства РСО-Алания | 1-2 этапы | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 3.2. | Утверждение порядка изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (порядка создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений) | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 3.3. | Утверждение плана изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (плана создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений) | Постановление Правительства РСО-Алания | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 3.4. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет планируемых и фактических результатов изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (в том числе изменения типа существующих государственных учреждений на автономные) | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 3 планируется достижение 4 уровня. Решено не включать в Программу мероприятие 5 уровня (доля государственных услуг юридическим и физическим лицам, предоставляемых организациями иных за исключением бюджетных учреждений организационно-правовых форм, составляет не менее 20 процентов от общего объема предоставляемых соответствующих услуг) в связи с высоким риском сопротивления трудовых коллективов бюджетных учреждений к изменению организационно-правовой формы учреждения (согласно Федеральному закону от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" согласие бюджетного учреждения является обязательным условием для перевода его в автономное).
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой постепенному расширению числа государственных услуг, предоставляемых автономными учреждениями и частными компаниями, является сохранение и развитие системы бюджетных учреждений, которые предоставляют эти услуги сегодня. Нынешняя ситуация характеризуется, прежде всего, отсутствием конкуренции за право предоставления услуг, а это один из основных факторов, препятствующих на сегодня росту качества государственных услуг.
Оценка рисков
К рискам, которые могут затруднить выполнение запланированных мероприятий в полном объеме, относятся следующие.
1.Риск потери контроля над частными и автономными учреждениями, их ориентация на предоставление услуг, приносящих наибольший доход, в ущерб услугам, необходимым населению и предоставляемым на нерыночной основе, и как следствие, ухудшение социального обслуживания населения.
Минимизации риска должна способствовать тщательная проработка уставов реорганизуемых бюджетных учреждений, предусматривающая сохранение их профиля, разработку контрактов с руководителями, позволяющих органам исполнительной власти региона влиять на процесс предоставления социально-значимых услуг населению, в том числе малообеспеченным слоям населения.
2.Риск увеличения бюджетных расходов на оказание услуг. Привлечение частных коммерческих организаций к оказанию социально-значимых услуг подразумевает создание для них определенных экономических стимулов. Это может вызвать необоснованный рост расходов бюджета.
Минимизации риска будет способствовать организация конкурсов на закупку у частных организаций социально-значимых услуг в пользу населения.
Мероприятие 4. Формирование и реализация государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - нулевой уровень.
В Республике Северная Осетия-Алания на данный момент отсутствует практика формирования государственных заданий на предоставление государственных услуг, поскольку отсутствует законодательно утвержденный перечень услуг и не определены стандарты их качества, которые должны являться решающим ориентиром для выделения соответствующих бюджетных ассигнований. Финансирование учреждений происходит по смете.
План реформирования к мероприятию 4
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 4.1. | Утверждение порядка формирования главными распорядителями бюджетных средств государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 4.2. | Утверждение порядка мониторинга и контроля за исполнением государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам | Установление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 4.3. | Все государственные услуги юридическим и физическим лицам, утвержденные перечнем (реестром) государственных услуг, производятся в соответствии с государственными заданиями на оказание государственных услуг юридическим и физическим лицам | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования [Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 4.4. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет результатов мониторинга и контроля за исполнением государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
| 4.5. | Восемьдесят процентов фактически предоставленных в соответствии с государственными заданиями государственных услуг юридическим и физическим лицам за последний отчетный год соответствуют установленным требованиям к качеству предоставления услуг | Результаты мониторинга и контроля за исполнением государственных заданий | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство образования Министерство здравоохранения Министерство культуры Министерство труда и социального развития |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 4 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
В связи с тем, что выделение бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных услуг с 1 января 2009 года будет производиться исключительно исходя из объемов государственного задания (Бюджетный Кодекс Российской Федерации, статьи 6, 69.1, 69.2, 70), альтернативы пунктам 1 и 3 не существует. Альтернативой пунктам 2, 4 и 5 может стать отсутствие системы контроля за исполнением государственного задания, но это может спровоцировать главных распорядителей бюджетных средств необоснованно увеличивать объем финансирования государственных заданий и как следствие, повлечь за собой неэффективное наращивание бюджетных расходов.
Оценка рисков
Риск реализации данного мероприятия состоит в том, что объемы финансирования государственных заданий могут быть неправильно оценены. В результате одни отрасли будут испытывать дефицит средств, что отрицательно скажется на объеме и качестве предоставления ими услуг, а другие получат неоправданно высокий объем ассигнований.
Ошибка определения объема государственного задания может быть обусловлена сложностью адекватной оценки стоимости предоставления бюджетных услуг в связи с отсутствием опыта в данной сфере, возможными ошибками в определении потребности в бюджетных услугах, сложностью разделения стоимости различных услуг, оказываемых одним учреждением, в условиях действующей системы бухгалтерской и бюджетной отчетности. Для минимизации этого риска необходимо обеспечить плавность перехода от финансирования по смете к финансированию по государственному заданию в период адаптации к условиям нового законодательства (например, при определении объемов государственных заданий соблюдать некоторые параметры структуры расходов прошлых лет).
Мероприятие 5. Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
В приоритетных направлениях социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания принято 40 республиканских программ, из которых в 2007 году действовало 28, а финансировалась 21 программа.
Каждая из ведомственных целевых программ имеет четко сформулированные цели и задачи. К общим недостаткам программ можно отнести отсутствие определения конечных общественно-значимых результатов и количественных характеристик их достижения. Отдельные количественные показатели результатов работы исполнительных органов власти содержатся в некоторых целевых программах, однако эти показатели носят фрагментарный характер. Отсутствие необходимых количественных характеристик результатов работы субъектов бюджетного планирования не позволяет увязать их с объемами бюджетного финансирования. Кроме того, в ведомственных программах, как правило, не указывается связь их целей с направлениями, определенными в долгосрочных стратегических документах республики, в связи с чем может возникнуть вопрос о ценности конкретной программы на фоне общеполитических приоритетов региона.
План реформирования к мероприятию 5
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 5.1. | Утверждение порядка разработки, реализации и мониторинга эффективности реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения данных программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 5.2. | Утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие ведомственные и долгосрочные целевые программы (программные мероприятия) | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 5.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет ведомственных и долгосрочных целевых программ, отчетов о ходе их реализации и рейтинга их эффективности | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 5.4 | Объем бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих ведомственных и (или) долгосрочных целевых программ, составляет не менее 50 процентов от общего объема непроцентных расходов бюджета субъекта Российской Федерации | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 5 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой данному мероприятию является отказ от Программно-целевого подхода в деятельности субъектов бюджетного планирования ввиду сложности его внедрения. Однако в рамках сохранения текущей ситуации добиться коренного повышения результативности и эффективности бюджетных расходов вряд ли удастся.
Оценка рисков
Среди рисков, которые могут затруднить выполнение запланированного мероприятия в полном объеме, необходимо выделить следующие.
1.Сложность в формализации и количественной оценке результатов работы органов исполнительной власти, оказывающих услуги коллективного пользования (регулирующие, контрольные функции).
Минимизировать данный риск можно поэтапной реализацией мероприятия (на первом этапе - описание наиболее значимых функций, по мере накопления опыта - описание остальных функций).
2.Отсутствие квалифицированных кадров для осуществления необходимой работы.
Риск минимизируется путем включения в план реализации настоящей Программы мероприятий, направленных на обучение сотрудников министерств и ведомств республики.
3.Трудность выделения вклада конкретного субъекта бюджетного планирования в достижение конечного общественно-значимого результата, формирующегося под воздействием деятельности нескольких ведомств.
Риск минимизируется путем тесной координации работы ведомств-соисполнителей на стадии разработки Программы и определения количественных значений показателей.
Мероприятие 6. Утверждение бюджета на трехлетний период
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
В соответствии с Постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 8 октября 2007 года N 243 "О среднесрочном финансовом плане Республики Северная Осетия-Алания" в республике принят среднесрочный (на 2008-2010 годы) финансовый план.
Безусловно, наличие данного документа создает некоторые ориентиры для финансовой системы, однако в существующим виде среднесрочный финансовый план не позволяет увидеть детализированного прогноза доходов и приоритетных направлений расходов на перспективу. Его статьи чрезмерно агрегированы - выделены только доходы, расходы, дефицит и государственный долг. Реализация целей бюджетирования, ориентированного на результат, требует более подробного бюджетного планирования.
План реформирования к мероприятию 6
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 6.1. | Внесение изменений в законодательство в части установления норм утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждение порядка проведения публичных слушаний | Постановление Парламента РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Парламент республики |
| 6.2. | Утверждение порядка формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период на основе принципа "скользящей трехлетки" и порядка проведения публичных обсуждений | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 6.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет материалов к проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период одновременно с проектом вносимого в законодательный (представительный) орган проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также материалов публичных слушаний и обсуждений | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 6.4. | Утверждение проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период | Закон РСО-Алания | 2 этап (01.07.2009 30.06.2010) | Министерство финансов Парламент республики |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 6 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой перехода к планированию бюджета на три года является сохранение однолетнего бюджетного планирования с одновременной практикой детального перспективного финансового планирования. Тем не менее, переход к утверждению бюджета на трехлетний период на федеральном уровне демонстрирует твердую ориентацию российской бюджетной системы на долгосрочное финансовое планирование, которая рано или поздно должна будет проявиться в повсеместном переходе к утверждению бюджета на три последующих финансовых года на всех уровнях бюджетной системы.
Оценка рисков
Риском при переходе к трехлетнему бюджетному планированию является возможность неверного выбора приоритетов бюджетной политики на долгосрочную перспективу, неучет каких-либо факторов, способных повлиять на исполнение полномочий региона в будущем, излишняя детализация доходно-расходных показателей на последующие финансовые годы - разработка такого бюджета, который в последующем будет требовать внесения постоянных изменений.
Для минимизации выявленного риска необходимо обеспечивать, с одной стороны, повышение квалификации специалистов Министерства финансов республики в целях овладения ими знаниями и навыками по расширению горизонта финансового планирования, а с другой стороны, должное нормативное сопровождение процедуры перехода от однолетнего бюджетирования к трехлетнему.
Мероприятие 7. Формирование порядка планирования бюджетных ассигнований
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
Правительством Республики Северная Осетия-Алания принято постановление от 5 февраля 2007 года N 22 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Республики Северная Осетия-Алания", в соответствии с которым реестр ведется с 2007 года. Постановление включает в себя порядок представления реестра расходных обязательств муниципальных образований, находящихся на территории Республики Северная Осетия-Алания.
В Министерстве финансов республики регулярно ведется работа по инвентаризации расходных обязательств, по выявлению действующих и разработке принимаемых обязательств. Анализируются расходы бюджета с точки зрения обусловленности соответствующими расходными обязательствами, предусмотренными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания.
В рамках административной реформы был проведен функциональный анализ органов исполнительной власти республики. Выявлено серьезное количество дублирующих функций, функций, противоречащих действующему законодательству, а также нехарактерных для органов, их исполняющих. Результаты проведенного анализа были сформулированы в отдельном меморандуме и доведены до руководителей органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания. На базе проведенного функционального анализа принято 12 положений органов исполнительной власти Республики, в которых частично исключены незаконные и дублирующие функции.
План реформирования к мероприятию 7
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 7.1. | Утверждение порядка планирования бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации (раздельно по действующим и принимаемым обязательствам), с выделением видов бюджетных ассигнований (в том числе публичных обязательств), а также результатов (непосредственных и конечных) использования бюджетного ассигнования | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 7.2. | Утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью планируемых мероприятий | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 7.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет реестра расходных обязательств субъекта Российской Федерации и консолидированного реестра расходных обязательств муниципальных образований, нормативных правовых актов, регулирующих планирование бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 7.4. | Не менее 90 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации регулируются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 7 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Ведение реестров расходных обязательств обусловлено Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и в этом отношении альтернатив данному мероприятию нет.
Однако описанному плану реформирования есть альтернатива, заключающаяся в ежегодном составлении реестра расходных обязательств исключительно в отчетных целях по отношению к органам государственной власти, без практического использования данного документа в Республике. Подобный подход помимо прикладного недостатка в виде недоиспользования одного из управленческих инструментов, имеющихся у органов государственной власти, чреват тем, что может вести к нарастающему расхождению между публичными обязательствами органов власти и реальными расходами республиканского бюджета.
Оценка рисков
Основным риском, возникающим при работе с реестром расходных обязательств, является формальный подход к составлению реестра, проявляющийся, в частности, в перечислении полномочий региона с указанием регулирующих их реализацию федеральными нормативно-правовыми актами, игнорируя республиканские правовые акты.
Минимизировать данный риск позволяет строгий контроль за работой над реестром расходных обязательств и проведение мероприятий по повышению квалификации специалистов, отвечающих за формирование и применение реестров.
Мероприятие 8. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
В соответствии с Законом Республики Северная Осетия-Алания от 23 июля 2008 года N 36-РЗ "О межбюджетных отношениях в Республике Северная Осетия-Алания" дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов и поселений распределяются по формализованной методике с использованием показателя бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В методике отражены требования к определению общего объема фонда финансовой поддержки. Законодательно не определен показатель, характеризующий цель выравнивания. Определена методика распределения субсидий на софинансирование расходов (фонд софинансирования расходов).
План реформирования к мероприятию 8
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 8.1. | Утверждение методик формирования общих объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов и поселений и их распределения без ограничения срока действия | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 8.2. | Утверждение методик распределения субсидий на софинансирование расходов (фонд софинансирования расходов), в рамках которых производится перераспределение средств, с учетом соблюдения требований к результатам расходования данных средств, а также условий их предоставления | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 8.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет методик (проектов методик), расчетов и результатов распределения и предоставления межбюджетных трансфертов | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 8.4. | Отклонение фактической бюджетной обеспеченности за отчетный год муниципального района (городского округа), имеющего самый низкий уровень бюджетной обеспеченности, и муниципального района (городского округа), имеющего самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, составляет не более 2 раз | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 8 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой пунктам 1 и 4 является сохранение существующего положения вещей - отсутствие требований к объему фонда выравнивания. Однако в этом случае система выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не будет соответствовать принципам БОР: степень выравнивания будет зависеть от количества средств в фонде, тогда как в случае реализации мероприятий Программы именно желаемый результат выравнивания будет определять необходимый объем средств.
Альтернативы пункту 2 - отсутствие методик распределения субсидии либо отсутствие субсидий как инструмента межбюджетного регулирования. Первый вариант выглядит неприемлемым в связи с нежелательностью субъективизма при распределении субсидий (это может спровоцировать коррупцию). Второй вариант также нежелателен, поскольку, как показала мировая практика, субсидии являются наиболее эффективным инструментом формирования социально приемлемой структуры расходов на местах.
Оценка рисков
Риск реализации 1 пункта состоит в возможности неверной оценки бюджетной обеспеченности (недо- или переоценки расходных обязательств либо доходных возможностей муниципалитета), в связи с чем объем средств на выравнивание окажется необъективно завышенным или заниженным. Минимизировать данный риск можно путем учета в методике максимального числа факторов, объективно влияющих на уровень бюджетной обеспеченности.
Для пункта 2 риск состоит в том, что распределение субсидий на условиях софинансирования в некоторых случаях может спровоцировать рост неравенства муниципальных образований и таким образом свести "на нет" эффект от распределения выравнивающих дотаций (поскольку при фиксированном уровне софинансирования больший объем средств получат богатые муниципалитеты). Во избежание данного риска необходимо определиться с приоритетами межбюджетного регулирования и в случае приоритетности задачи выравнивания ввести дифференциацию уровней софинансирования в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Мероприятие 9. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - второй уровень.
Регулярно возникающие кассовые разрывы представляют ощутимую проблему для бюджетной системы муниципальных образований Республики Северная Осетия-Алания (в частности, для города Владикавказа). На покрытие возникновении бюджетов". В предоставление кассовых разрывов из республиканского бюджета выделяются бюджетные кредиты. Эта процедура регламентируется Постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 7 мая 2008 года N 94 "О порядке предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям при временных кассовых разрывов в ходе исполнения их Постановлении, в частности, установлен запрет на бюджетного кредита при наличии просроченной задолженности по ранее предоставленным кредитам.
План реформирования к мероприятию 9
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 9.1. | Утверждение методики предоставления бюджетных кредитов на кассовый разрыв, обеспечивающей равные возможности его получения для всех муниципальных образований по единым принципам | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 9.2. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований помесячно | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 9.3. | Отсутствие просроченной задолженности по предоставленным бюджетным кредитам | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 9 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой планированию кассовых разрывов является их финансирование по мере возникновения, без предварительного учета необходимых ресурсов. Подобная практика может выражаться в недостаточном финансировании срочных расходов, а в исключительных случаях - и отсутствием финансирования вообще. Помимо социального недовольства недофинансирование кассовых разрывов может привести к существенным бюджетным кризисам, затрагивающим и другие виды расходов. В частности, возникновение повышенных расходов на обслуживание государственного долга в силу неблагоприятных условий заимствования.
Оценка рисков
В качестве риска рассматриваемого мероприятия необходимо предусмотреть возможность закрепления чрезмерно больших сумм в составе резерва, использование которых на покрытие кассовых резервов окажется неполным. В то время как, будучи отвлеченными из бюджета, эти средства не смогут использоваться по другим назначениям.
Минимизация этого риска будет обеспечена общим ответственным отношением к бюджетному планированию, когда период и объем возникающих кассовых разрывов будет установлен максимально точно, что позволит предусмотреть в резервном фонде нужные средства на определенный момент финансового года.
Мероприятие 10. Стимулирование реформирования муниципальных финансов
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
В муниципальных образованиях Республики Северная Осетия-Алания сегодня действуют отдельные элементы БОР.
На 2008 финансовый год всеми муниципальными образованиями республики были приняты среднесрочные финансовые планы. В соответствии с порядком формирования реестров расходных обязательств муниципальных образований, реестры соответствующих муниципальных образований на 2008 год были составлены и представлены в Министерство финансов республики для формирования сводного реестра расходных обязательств Республики Северная Осетия-Алания и направления его в Министерство финансов Российской Федерации.
Целевые программы на 2008 год заложены в расходной части бюджета г. Владикавказа. В бюджетах муниципальных районов целевые программы не предусмотрены.
Город Владикавказ вошел в число победителей конкурса на получение субсидий из федерального Фонда реформирования муниципальных финансов в 2007 году и в соответствии с Программой проводит внедрение всех элементов БОР.
План реформирования к мероприятию 10
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 10.1. | Утверждение положения о предоставлении на конкурсной основе субсидий на реформирование муниципальных финансов на условиях софинансирования за счет бюджетов муниципальных образований в размере не менее 20 процентов, разработка методических рекомендаций и модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований, необходимых для реализации программ реформирования | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 10.2. | Утверждение в бюджете Республики Северная Осетия-Алания субсидий на реформирование муниципальных финансов в размере не менее 15 процентов от общего объема расходов на реализацию Программы реформирования | Постановление Правительства РСО-Алания | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 10.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих процедуру отбора муниципальных образований и условий предоставления субсидий на реформирование муниципальных финансов, результатов отбора и отчетов о реализации соответствующих программ реформирования муниципальных финансов, а также методических рекомендаций и модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований, необходимых для реализации программ реформирования | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 10.4. | Формирование муниципальными образованиями - получателями субсидий на реформирование муниципальных финансов трехлетнего бюджета на очередной финансовый год и плановый период, состоящего не менее чем на 30 процентов из расходов на реализацию ведомственных и (или) долгосрочных целевых программ | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 10 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой данному мероприятию может быть участие муниципальных образований Северной Осетии в федеральном конкурсе на получение субсидий на реформирование муниципальных финансов, но большинство муниципальных образований столкнется с ограничением: к конкурсу не допускаются муниципалитеты с численностью населения ниже 100 тыс. человек.
Оценка рисков
Принцип "Не навреди". Разрабатывая критерии оценки программы реформирования муниципальных финансов, регион может отдать приоритет тем направлениям реформирования, которые в текущих экономических условиях могут принести не пользу финансам муниципального образования, а непоправимый вред его инфраструктуре и жителям (перевод бюджетных учреждений в автономные, прекращение финансирования убыточных учреждений). Определение направлений реформирования муниципалитетов должно быть не слепым копированием мероприятий, предусмотренных аналогичной программой для регионов, а продуманным действием, учитывающим наиболее актуальные проблемы муниципальных образований конкретной республики.
Мероприятие 11. Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
Министерство финансов Республики Северная Осетия-Алания использует развернутую систему критериев качества управления общественными финансами муниципального образования, включающую в себя: степень дотационности, показатели сбалансированности, показатели исполнения бюджета по местным налогам, наличие органов финансового контроля, расходы по решению вопросов местного значения и т.д. Однако показатель комплексной оценки качества управления муниципальными финансами, на данный момент отсутствует.
План реформирования к мероприятию 11
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 11.1. | Утверждение методики балльной оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, предполагающей формирование ежегодного рейтинга, а также оценки среднего уровня качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 11.2. | Утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в составе общей ежегодной оценки деятельности органов местного самоуправления | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 11.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет рейтинга и результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, а также ежегодной оценки деятельности органов местного самоуправления | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 11.4. | Увеличение за последний отчетный год средней по муниципальным образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 11
планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой является использование разнородных видов оценок финансового менеджмента муниципальных образований, что показывает некие срезы, однако не дает целостной картины качества управления общественными финансами на муниципальном уровне.
Оценка рисков
В условиях высокой дотационности показатели качества управления муниципальными финансами могут снизиться не из-за уменьшения усилий со стороны местных властей, а в связи с ухудшением экономической ситуации в республике в целом. Нивелировать этот риск можно путем придания большего веса тем компонентам оценки качества, которые напрямую зависят от деятельности органов местного самоуправления, а также использования не абсолютных, а относительных (в сравнении с другими муниципалитетами) показателей.
Мероприятие 12. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
В Республике Северная Осетия-Алания действует практика представления ведомствами ежегодных отчетов о проделанной работе. Общим недостатком большинства отчетов является отсутствие количественных характеристик целей и задач, что не позволяет дать адекватную оценку деятельности соответствующего ведомства. По ряду направлений они просто представляют собой отчеты об использовании бюджетных ассигнований без привязки к определенным стратегическим ориентирам.
В рамках административной реформы в республике планируется проведение работ по внедрению докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) по ведомствам. На основании отраслевых ДРОНД - отчетов можно судить о качестве деятельности главных распорядителей бюджетных средств за отчетный период с точки зрения достижения поставленных целей.
План реформирования к мероприятию 12
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 12.1. | Утверждение методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета Республики Северная Осетия-Алания, предполагающей формирование ежегодного рейтинга, а также оценки среднего уровня качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета Республики Северная Осетия-Алания. Разработка методических рекомендаций, модельных нормативных правовых актов, необходимых для повышения качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета Республики Северная Осетия-Алания | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 12.2. | Утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета Республики Северная Осетия-Алания при оценке деятельности и премирования на ее основе руководителей соответствующих главных распорядителей средств бюджета Республики Северная Осетия-Алания | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 12.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет рейтинга и результатов оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета Республики Северная Осетия-Алания, а также ежегодной оценки деятельности руководителей соответствующих главных распорядителей средств бюджета Республики Северная Осетия-Алания | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 12.4. | Увеличение за последний отчетный год средней по главным распорядителям средств бюджета Республики Северная Осетия-Алания оценки качества финансового менеджмента в сравнении с предыдущим отчетным годом | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 12 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативами могут быть отказ от оценки качества деятельности главных распорядителей бюджетных средств (что уменьшит их стимулы к эффективной работе) либо введение субъективной оценки их деятельности (что недопустимо, поскольку противоречит принципу прозрачности работы бюджетного сектора, не создает ориентиров для развития на перспективу, может спровоцировать коррупцию).
Оценка рисков
Использование балльной оценки может привести к тому, что главные распорядители бюджетных средств будут уделять большее внимание количественным показателям своей деятельности, чем качественным (что особенно недопустимо в социальной сфере). Для минимизации этого риска следует включить в компоненты оценки качественные показатели, "привязав" их к некоторой балльной шкале.
Мероприятие 13. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
Возникновение временных кассовых разрывов республиканского бюджета за последний отчетный и текущий финансовый год вызвано неравномерностью поступления налоговых и неналоговых доходов в республиканский бюджет; неподтверждением оптимистичных прогнозов, предусмотренных в бюджете по налоговым и неналоговым доходам, в частности, по акцизам на этиловый спирт и алкогольную продукцию. Кроме того, в течение года возникала необходимость погашения кредитов коммерческих банков в соответствии с заключенными договорами и графиками погашения и отсутствием на тот момент собственных доходов (налоговые и неналоговые), предусмотренных на эти цели. Вышеуказанное повлекло за собой привлечение кредитов коммерческих банков на финансирование временных кассовых разрывов, что в свою очередь явилось причиной роста государственного долга республики.
План реформирования к мероприятию 13
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 13.1. | Утверждение порядка формирования кассового плана исполнения бюджета и методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 13.2. | Утверждение основных источников покрытия временных кассовых разрывов | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 13.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы планирования и финансирования временных кассовых разрывов | Публикация | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 13.4. | Просроченная задолженность по средствам, привлекаемым на покрытие временных кассовых разрывов, отсутствует | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 13 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой планированию кассовых разрывов является их финансирование по мере возникновения, без предварительного учета необходимых ресурсов. Подобная практика может выражаться в недостаточном финансировании срочных расходов, а в исключительных случаях - и отсутствием финансирования вообще. Помимо социального недовольства недофинансирование кассовых разрывов может привести к существенным бюджетным кризисам, затрагивающим и другие виды расходов. В частности, возникновение повышенных расходов на обслуживание государственного долга в силу неблагоприятных условий заимствования.
Оценка рисков
В качестве риска рассматриваемого мероприятия необходимо предусмотреть возможность закрепления чрезмерно больших сумм в составе резерва, использование которых на покрытие кассовых резервов окажется неполным. В то время как, будучи отвлеченными из бюджета, эти средства не смогут использоваться по другим назначениям.
Минимизация этого риска будет обеспечена общим ответственным отношением к бюджетному планированию, когда период и объем возникающих кассовых разрывов будет установлен максимально точно, что позволит предусмотреть в резервном фонде нужные средства на определенный момент финансового года.
Мероприятие 14. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - нулевой уровень.
В соответствии с постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 30 марта 2007 года N 80 "О сокращении кредиторской задолженности" проведена инвентаризация просроченной кредиторской задолженности, сложившейся по состоянию на 1 января 2007 года. В результате проведенной работы сумма кредиторской задолженности снижена да 107 млн. рублей. Проводится реструктуризация долгов в пределах возможности республиканского бюджета. Просроченная кредиторская задолженность образовалась в период экономического кризиса в России конца 90-х годов, когда все субъекты Российской Федерации испытывали дефицит бюджета, а выделяемые из федерального бюджета трансферты обеспечивали покрытие только самых первоочередных, социально-ориентированных расходов. В результате складывающейся на тот момент ситуации, предоставление из республиканского бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местным бюджетам осуществлялось только в объемах, достаточных для выплаты заработной платы без учета отчислений во внебюджетные фонды. Вследствие этого за ряд лет долг перед внебюджетными фондами нарастал и на сегодняшний день составляет 207,6 млн. рублей.
Наиболее эффективным вариантом выхода из сложившейся ситуации в отношении старых долгов по платежам во внебюджетные фонды выглядит проведение их реструктуризации, аналогично той, которая была проведена Правительством Российской Федерации 1999-2002 годах, так как единовременное погашение является непосильным для дефицитного бюджета республики.
В отношении нереструктуризированной части просроченной кредиторской задолженности в настоящее время ведутся переговоры на предмет ее дальнейшей реструктуризации.
План реформирования к мероприятию 14
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 14.1. | Инвентаризация кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения за последний отчетный год и текущий финансовый год | Аналитический отчет | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 14.2. | Утверждение порядка и (или) плана урегулирования просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, ее переоформление в форму иных обязательств | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 14.3. | Утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных муниципальных предприятий, в том числе просроченной | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 14.4. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, в том числе просроченной | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 14 планируется достижение 4 уровня. Выполнение пятого пункта мероприятия - "просроченная кредиторская задолженность отсутствует, прирост кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий ни в одном месяце не превышает 1/12 годовых расходов бюджета" - в сложившейся ситуации выглядит малореалистичным (по крайней мере, в течение ближайших двух лет).
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой снижению и ликвидации кредиторской задолженности является ее постепенное накапливание и увеличение долговых обязательств республики, рост долговой нагрузки на бюджет.
Также альтернативой данному мероприятию можно признать отказ от принятия республикой новых долговых обязательств. Однако такая позиция сокращает финансовые возможности региона.
Оценка рисков
Основные риски данного мероприятия связаны с тем, что организации, имеющие просроченную кредиторскую задолженность, могут воспринимать меры по ее переоформлению не как временный перенос обязательств по ее погашению, а как прощение этих обязательств. Это может поставить под угрозу выполнение плана по реструктуризации задолженности.
Минимизировать данный риск позволит жесткий контроль за реализацией графика реструктуризации на основе мониторинга состояния кредиторской задолженности. Публикация сведений о систематических должниках предостережет контрагентов от заключения с ними сделок.
Мероприятие 15. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов
Анализ исходного состояния
В настоящее время в соответствии с республиканским законодательством установлены налоговые льготы по двум налогам: по налогу на имущество организаций и по транспортному налогу. Потери бюджета от предоставления льгот относительно невелики - они составляют менее 1 процента налоговых доходов республиканского бюджета.
Несмотря на проведение оценки бюджетных потерь от недополучения доходов в связи с предоставлением налоговых льгот, в Республике Северная Осетия-Алания пока не было создано формализованной методики оценки таких потерь, однако Правительство республики понимает ее необходимость и намерена ее разработать и использовать в дальнейшем.
План реформирования к мероприятию 15
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 15.1. | Утверждение порядка ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 15.2. | Утверждение запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальное эффективности | Закон РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Парламент республики |
| 15.3. | Ежегодная публикация в СМИ и (или) сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 15.4. | Объем налоговых льгот составляет менее 5 процентов налоговых доходов бюджета за последний отчетный год | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 15 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Выявление альтернатив формализованному рассмотрению финансовых последствий предоставления налоговых льгот властными институтами, стремящимися к повышению собственной эффективности и обоснованному принятию решений - в данном случае по налоговому стимулированию, представляет определенную сложность. В той или иной степени методика оценки последствий для экономики и бюджета республики предоставляемых льгот по налогам должна существовать и активно применяться. Единственной подлинной альтернативой данному мероприятию является полный отказ от предоставления налоговых льгот. Однако, принимая такую позицию, регион рискует потерять перспективный инструмент для стимулирования экономической активности на своей территории.
Оценка рисков
Риски по этому мероприятию могут быть связаны с качеством разрабатываемых методик расчета эффективности предоставляемых налоговых льгот, которое будет выражаться в нечеткой взаимосвязи предоставляемых налоговых льгот с показателями стратегических целей и задач, стоящих перед республикой, с тем стратегическим эффектом, который налоговые льготы создают для региональной экономики.
Минимизировать данный риск можно только путем качественной разработки соответствующих документов с участием широкого круга специалистов, с организацией публичной экспертизы подготовленных проектов нормативно-правовых актов.
Мероприятие 16. Повышение эффективности управления собственностью Республики Северная Осетия-Алания
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
В настоящий момент в республике действует 202 государственных унитарных предприятия. Анализ результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Северная Осетия-Алания, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий, за три последних отчетных года и текущий финансовый год показывают, что доля прибыльных предприятий в государственном секторе существенно ниже аналогичного' показателя в рыночной сфере (39 процентов против 75 процентов). При этом в течение последних трех лет наблюдается рост доли убыточных предприятий государственного сектора (с 53 до 61 процента), а в частном секторе - напротив, сокращение (с 31 до 25 процентов). Следует также отметить сокращение числа государственных унитарных предприятий (с 224 в 2005 году до 202 в 2007 году).
В целях повышения эффективности государственной собственности необходима выработка таких критериев, которые позволят решать вопрос в целом о целесообразности нахождения тех или иных предприятий или их долей в собственности республики, чтобы разрабатывать и проводить меры по повышению эффективности именно тех организаций, которые действительно нужны региону и могут развиваться, только оставаясь в государственной собственности.
План реформирования к мероприятию 16
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 16.1. | Утверждение порядка предоставления отчетности о деятельности и кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Северная Осетия-Алания | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Министерство имущественных отношений |
| 16.2. | Установление системы критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и долей Республики Северная Осетия-Алания в уставных капиталах организаций | Постановление Правительства Республики Северная Осетия-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов Министерство имущественных отношений |
| 16.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет реестров и результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Северная Осетия-Алания | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство имущественных отношений |
| 16.4. | Не менее 90 процентов государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Северная Осетия-Алания, удовлетворяют установленным критериям | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов Министерство имущественных отношений |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 16 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой данному мероприятию могло бы стать, с одной стороны, сохранение нынешнего перечня государственных унитарных предприятий и акционерных обществ, доли уставного капитала которых находятся в собственности республики и продолжение управления ими и их работой в сложившемся режиме. С другой стороны, альтернативным вариантом является также образование новых предприятий, в деятельности которых существует локальная потребность населения Северной Осетии, - в условиях отсутствия формальных принципов (критериев) эффективности государственной собственности. Очевидно, что подобные альтернативы, во-первых, не отвечают ни задачам реформирования бюджетного сектора, определенным органами государственной власти, ни задачам республиканской экономики, утверждаемым ежегодными Программами социально-экономического развития республики.
Оценка рисков
Среди рисков, возникающих в процессе реализации данного мероприятия, можно выявить следующие.
1.Сложность определения критериев сохранения государственных унитарных предприятий, связанная с трудностями установления социальной эффективности. Последняя является многофакторной категорией, определяющейся не только результатом, но и процессом. Для минимизации риска определение названных критериев должно проходить открыто, гласно, с привлечением различных экспертов и специалистов.
2.Противодействие самих государственных унитарных предприятий, сохранение которых в республиканской собственности на основании разработанных критериев будет признано нецелесообразным. Минимизировать данный риск позволит разъяснительная работа с трудовыми коллективами таких предприятий, безусловное соблюдение социальных гарантий, предусмотренных федеральным и республиканским законодательством.
Мероприятие 17. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Республики Северная Осетия-Алания, принятия долговых обязательств, их рефинансирования
Анализ исходного состояния
Исходное состояние - первый уровень.
Объем государственного долга Республики Северная Осетия-Алания относительно велик - он составляет около половины суммы налоговых поступлений в региональный бюджет. В 2007 году принят комплекс мер по уменьшению долговых обязательств республики (реструктуризация отдельных видов задолженности перед федеральным бюджетом, погашение кредитов коммерческих банков). В 2007 году подготовлена нормативная база для работы в 2008 году по взысканию "старых" долговых обязательств путем реструктуризации долга, а также уменьшению задолженности перед республиканским бюджетом по ликвидированным предприятиям в связи с окончанием процедуры банкротства.
План реформирования к мероприятию 17
| NN пп | Наименование мероприятия | Результат | Срок проведения | Исполнители |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 17.1. | Утверждение методологии расчета долговой нагрузки на бюджет (долговой емкости бюджета) с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | |
| 17.2. | Утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку (долговую емкость) бюджета Республики Северная Осетия-Алания | Постановление Правительства РСО-Алания | 1 этап (до 01.07.2009) | Министерство финансов |
| 17.3. | Публикация в СМИ и (или) сети Интернет сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения | Публикация | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
| 17.4. | Все операции по долговым обязательствам в последнем отчетном году и текущем финансовом году полностью соответствуют установленной процедуре | Аналитический отчет | 2 этап (01.07.200930.06.2010) | Министерство финансов |
По результатам реализации плана реформирования к мероприятию 17 планируется достижение 5 уровня.
Альтернативы и обоснование выбора принятых решений
Альтернативой формализованному подходу управления государственным долгом является принцип принятия, рефинансирования и погашения долговых обязательств по фактической необходимости в соответствии с обстоятельствами на данный конкретный момент времени. Принятие любого решения в такой ситуации будет носить политический характер, что обусловит высокую административную емкость долговой политики республики.
Оценка рисков
В качестве риска при реализации данного мероприятия следует отметить недооценку или, наоборот, переоценку долговых возможностей бюджета при разработке методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств. Минимизировать данный риск можно путем повышения квалификации персонала, ответственного за разработку соответствующего постановления Правительства, и проведения тщательной экспертизы проекта методики.
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Общая сумма расходов по Программе и выбор направлений
финансирования
Финансирование Программы реформирования региональных финансов Республики Северная Осетия-Алания будет осуществляться из двух источников:
средства республиканского бюджета;
субсидии из федерального бюджета.
Общая стоимость реализации Программы реформирования составит 173 907,0 тыс. рублей (в течение двух лет). Доля софинансирования из бюджета республики в среднем составляет 22,2 процента, или 38 529,4 тыс. рублей. Таким образом, за счет субсидий из федерального бюджета будет возмещено в течение двух лет (2009 и 2010 годы) расходов на 135 377,6 тыс. рублей.
Исходя из перечня допустимых направлений использования субсидий, в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2004 года N 238 "Вопросы распределения субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов" выбрано два направления расходования средств:
собственно реализация Программы реформирования;
обслуживание и погашение долговых обязательств.
На реализацию Программы реформирования будет израсходовано 89,2 процента планируемых бюджетных средств, или 155 167 тыс. рублей, из них за счет средств республиканского бюджета - 31 033,4 тыс. рублей, за счет субсидий из федерального бюджета - 124 133,6 тыс. рублей. Соотношение расходов из федерального и республиканского бюджетов составляет 80:20 на каждом из этапов реализации Программы.
На обслуживание и погашение долговых обязательств решено выделить 18 740 тыс. рублей, или 10,8 процента расходов, из них за счет средств республиканского бюджета - 7 496 тыс. рублей, за счет субсидий из федерального бюджета - 11 244 тыс. рублей. Соотношение расходов из федерального и республиканского бюджетов составляет 60:40 на каждом из этапов реализации Программы в части обслуживания и погашения долговых обязательств.
Планируемый объем расходов на реализацию Программы реформирования обусловлен потребностью в средствах в соответствии с нижеприведенными расчетами расходов на конкретные направления и мероприятия.
Расчет расходов на конкретные мероприятия Программы
реформирования и обоснование этапов финансирования
1.Расходы на реализацию Программы реформирования региональных финансов
В рамках реализации Программы выделены следующие направления расходования средств:
программа профессионального обучения государственных служащих;
автоматизация системы управления республикой (в том числе районами), системы государственных закупок, процессов бюджетирования, ориентированного на результат (закупка оборудования и необходимого программного обеспечения);
сопровождение реализации Программы реформирования (закупка услуг сторонних организаций);
материальное стимулирование служащих органов исполнительной власти, участвующих в реализации бюджетной реформы;
публикация материалов по Программе реформирования в СМИ и сети Интернет;
выделение субсидий на реформирование муниципальных финансов.
Ниже приведено обоснование расходов по каждому направлению, связь направлений расходов с мероприятиями Программы, расчет общей суммы расходов и распределение расходов по этапам.
1.1.Программа профессионального обучения государственных служащих
Обоснование направления расходов
Для эффективной реализации Программы необходимы высококвалифицированные специалисты, которые имеют всестороннее представление о системе управления государственными финансами, знакомы с опытом реализации аналогичных программ в других субъектах Федерации и на других уровнях бюджетной системы, ориентируются в федеральном, республиканском и местном законодательстве, имеют высокий уровень компьютерной грамотности. Профессиональный уровень государственных служащих, участвующих в реализации Программы, на данный момент не в полной мере отвечает перечисленным требованиям.
Связь с мероприятиями Программы
Данное направление расходования средств охватывает все мероприятия Программы.
Расчет общей суммы расходов
Оценка расходов на профессиональное обучение государственных служащих составляет 12 500 тыс. рублей. Расчет произведен исходя из:
средней стоимости прохождения цикла повышения квалификации продолжительностью по 10 дней - 55 тыс. рублей;
количества сотрудников, направляемых на курсы повышения квалификации, - 125 человек;
экспертной оценки командировочных расходов (проезд, проживание, суточные) и организационных взносов за участие в тематических конференциях, проводимых в других городах Российской Федерации, - 5 295 тыс. рублей;
расходов на закупку обучающей литературы и пособий - 330 тыс. рублей.
Расчет:
55 х 125 + 5295 + 330 = 12 500 тыс. руб.
Распределение расходов по этапам (тыс. рублей)
| Наименование | 1 этап | 2 этап |
| Повышение квалификации | 4 370 | 2 500 |
| Участие в конференциях и семинарах (включая командировочные расходы) | 2 900 | 2 400 |
| Обучающая литература | 230 | 100 |
| Всего | 7 500 | 5 000 |
Пояснение
На первом этапе планируется израсходовать по данному направлению больший объем средств, чем на втором, в связи с тем, что от уровня квалификации сотрудников зависит успешность реализации всей Программы в целом. Реализация первого этапа требует качественной юридической подготовленности специалистов, поскольку на нем планируется принятие 30 нормативных актов из 34, предусмотренных Программой. Предполагается, что на первом этапе пройдут обучение служащие, участвующие в разработке нормативной правовой базы, а на втором этапе - специалисты, отвечающие за реализацию мониторинга и подготовку аналитических материалов.
1.2.Автоматизация системы управления республикой (в том числе районами), системы государственных закупок, процессов бюджетирования, ориентированного на результат (закупка оборудования и необходимого программного обеспечения)
Обоснование направления расходов
Выполнение поставленных Программой задач и развитие рынка услуг требуют должного и современного технического и программно-технологического обеспечения. Многие мероприятия Программы подразумевают разработку формализованных методик оценки различных показателей и проведение расчетов по ним. Для автоматизации отдельных аспектов бюджетного процесса необходима закупка программного обеспечения либо его разработка (автоматизация процедур прогноза и планирования бюджета региона в рамках среднесрочных целевых ориентиров).
Связь с мероприятиями Программы
Данное направление расходования средств охватывает следующие мероприятия Программы: 4 (расчет объема государственных заданий, мониторинг и контроль за исполнением), 5 (разработка методики эффективности ВЦП, мониторинг эффективности), 6 (формирование и корректировка трехлетнего бюджета), 7 (планирование и использование бюджетных ассигнований), 8 (методики определения объемов и распределения межбюджетных трансфертов), 9 (методика предоставления бюджетных кредитов), 10 (разработка программы реформирования муниципальных финансов), 11 (методика оценки качества управления муниципальными финансами и платежеспособности муниципальных образований, мониторинг оценки), 12 (методика оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств, мониторинг оценки, применение результатов оценивания), 14 (мониторинг кредиторской задолженности), 15 (оценка эффективности налоговых льгот), 16 (оценка эффективности управления государственной собственностью), 17 (методология долговой политики).
Расчет общей суммы расходов
Оценка стоимости автоматизации системы управления районами, процессов бюджетирования, ориентированных на результат (закупка оборудования и необходимого программного обеспечения), составляет 60 589 тыс. рублей. Расчет произведен исходя из:
оценки требуемого количества средств автоматизации - 740 шт.;
средней рыночной стоимости одного компьютера, включая комплектующие, - 39,3 тыс. рублей;
оценки расходов на разработку технического задания на единую систему управления бюджетным процессом и сопровождение - 12 657 тыс. рублей;
оценки расходов на закупку и инсталляцию программного обеспечения для автоматизации бюджетирования, ориентированного на результат - 3 550 тыс. рублей;
оценки расходов на разработку, настройку и внедрение программного обеспечения мониторинга и анализа выполнения показателей программы социально-экономического развития и республиканских целевых программ - 4 250 тыс. рублей;
оценки расходов на разработку, настройку и внедрение программного обеспечения прогноза и планирования бюджетов в рамках среднесрочных целевых ориентиров - 7 200 тыс. рублей;
оценки расходов на разработку, настройку и внедрение программного обеспечения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти - 3 850 тыс. рублей.
Расчет:
39,3 х 740 + 12 657 + 3 550 + 4 250 + 7 200 + 3 850 = 60589 тыс. руб.
Распределение расходов по этапам (тыс. рублей)
| Наименование | 1 этап | 2 этап |
| Закупка средств автоматизации | 16319 | 12763 |
| Разработка ТЗ | 12657 | 0 |
| Автоматизация БОР | 3550 | 0 |
| Автоматизация мониторинга долгосрочных и ведомственных целевых программ | 4250 | 0 |
| Автоматизация прогноза и планирования трехлетнего бюджета | 7200 | 0 |
| Автоматизация оценки эффективности деятельности органов власти | 3850 | 0 |
| Всего | 47826 | 12763 |
Пояснение
Распределение закупок программного обеспечения следует из плана реализации мероприятий Программы реформирования (приложение 3). На втором этапе планируется закупить большее количество компьютеров, чем на первом, в связи с тем, что на втором этапе к реформе подключаются муниципальные образования (в части реализации компонента Программы "Межбюджетные отношения и качество управления муниципальными финансами").
1.3.Выделение субсидий на реформирование муниципальных финансов
Обоснование направления расходов
В соответствии с требованиями Программы реформирования (мероприятие 10 "Стимулирование реформирования муниципальных финансов") в составе расходов бюджета Республики Северная Осетия-Алания необходимо выделить субсидии на реформирование муниципальных финансов в размере не менее 15 процентов от общего объема расходов на реализацию Программы реформирования.
Связь с мероприятиями Программы
Данное направление расходов соответствует мероприятию 10. Расчет общей суммы расходов
Оценка расходов (субсидии) на реформирование муниципальных финансов составляет 48 000 тыс. рублей. Расчет произведен исходя из:
оценки расходов на проведение двух обучающих семинаров для муниципальных служащих - 1 100 тыс. рублей;
оценки расходов на обучающую литературу для муниципальных служащих - 250 тыс. рублей;
оценки затрат на проведение конкурса по распределению субсидий на реформирование муниципальных финансов среди муниципальных образований - 450 тыс. рублей;
собственно объема выделяемых субсидий (29,8 процента от 155 167 тыс. рублей - расходов на реализацию Программы реформирования) - 46 200 тыс. рублей.
Расчет:
1 100 + 250 + 450 + 46 200 = 48 000 тыс. руб.
Распределение расходов по этапам (тыс. рублей)
| Наименование | 1 этап | 2 этап |
| Семинар для муниципальных служащих | 0 | 1 100 |
| Обучающая литература | 0 | 250 |
| Расходы на конкурс | 0 | 450 |
| Субсидии | 0 | 46 200 |
| Всего | 0 | 48 000 |
Пояснение
На 2 этапе планируется провести обучение для муниципальных служащих, включающее обеспечение их соответствующей литературой (в 1 квартале 2010 года), конкурс среди муниципальных образований (во втором квартале 2010 года), предусмотреть в республиканском бюджете на 2010 год в разделе "Межбюджетные трансферты" субсидии на реформирование муниципальных финансов в размере 46 200 тыс. рублей, провести среди представителей муниципальных образований - победителей конкурса второй обучающий семинар.
1.4.Сопровождение реализации Программы реформирования (закупка услуг сторонних организаций)
Обоснование направления расходов
Степень загруженности государственных служащих, задействованных в реализации Программы, недостаточный уровень их квалификации, а также наличие ограничений по численности вызывает необходимость в привлечении внешних высококвалифицированных специалистов-консультантов, имеющих опыт в сфере реформирования региональных финансов.
Связь с мероприятиями Программы
Данное направление расходования средств охватывает все мероприятия Программы.
Расчет общей суммы расходов
Оценка стоимости сопровождения реализации Программы реформирования (закупка услуг сторонних организаций) составляет 12 500 тыс. рублей. Расчет произведен исходя из:
оценки количества привлекаемых консультантов - 25 человек;
оценки количества трудодней, затраченных в среднем одним консультантом на сопровождение Программы, - 172 дней;
средней дневной ставки заработной платы консультанта - 2,907 тыс. рублей.
Расчет:
25 х 172 х 2,907 = 12 500 тыс. руб.
Распределение расходов по этапам (тыс. рублей)
| Наименование | 1 этап | 2 этап |
| Оплата труда консультантов | 6 875 | 5 625 |
| Всего | 6 875 | 5 625 |
Пояснение
Расходы на консультантов на первом этапе будут выше, чем на втором, в связи с большим объемом работы по разработке нормативной правовой базы, запланированной на данном этапе. На втором этапе услуги консультантов будут востребованы в меньшей степени, поскольку государственные служащие республики к этому моменту пройдут курсы повышения квалификации.
1.5.Проведение аудита бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий
Обоснование направления расходов
В целях повышения эффективности государственной собственности необходим аудит государственных унитарных предприятий и бюджетных учреждений с целью установления целесообразности нахождения тех или иных предприятий или их долей в собственности республики.
Связь с мероприятиями Программы
Данное направление расходования средств соответствует мероприятию 16.
Расчет общей суммы расходов
Оценка стоимости проведения аудита бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий составляет 2 500 тыс. рублей. Расчет произведен исходя из:
стоимости одной аудиторской проверки с выдачей официального заключения с копией лицензии Министерства финансов Российской Федерации на проведение обязательного аудита и выдачей заключения о выявленных нарушениях, рисках и несоответствии нормативам ведения учета (от двух до четырех дней работы двух специалистов) - 50 тыс. рублей;
планируемого количества проверяемых учреждений - 50 единиц.
Расчет:
50 х 50 = 2 500 тыс. руб.
Распределение расходов по этапам (тыс. рублей)
| Наименование | 1 этап | 2 этап |
| Проведение аудита | 1 445 | 1 050 |
| Всего | 1 445 | 1 050 |
Пояснение
Расходы на реализацию мероприятия на первом этапе превышают расходы второго этапа, поскольку в расходы первого этапа включены издержки по поиску и привлечению к работе аудиторской компании (компаний).
1.6.Материальное стимулирование служащих органов исполнительной власти, участвующих в реализации бюджетной реформы
Обоснование направления расходов
Участие в реализации Программы для республиканских государственных служащих означает значительное увеличение трудовых затрат (дополнительные обязанности, необходимость повышения квалификации, освоение нового программного обеспечения). Следствием будет либо увеличение фактического рабочего времени, либо повышение интенсивности труда. В обоих случаях дополнительные трудовые затраты должны быть адекватно оплачены. Материальное стимулирование повышает мотивацию сотрудников, приводит к улучшению качества их работы.
Связь с мероприятиями Программы
Данное направление расходования средств охватывает все мероприятия Программы.
Расчет общей суммы расходов
Оценка расходов на материальное стимулирование служащих органов исполнительной власти, участвующих в реализации бюджетной реформы, составляет 16 578 тыс. рублей. Расчет произведен исходя из:
количества служащих органов исполнительной власти, участвующих в реализации бюджетной реформы, - 120 человек, в том числе 48 человек - работников органов исполнительной власти восьми районов и 72 человек - работников шести республиканских министерств;
экспертной оценки количества трудодней, затраченных служащими на реализацию Программы (сверх рабочего времени, занятого исполнением прямых обязанностей), - 200 дней;
средней дневной ставки заработной платы служащих - 531,35 рубля;
коэффициента интенсивности, определенного экспертным путем - 1,3.
Расчет:
120 х 200 х 531,35 х 1,3 = 16 578 тыс. руб.
Распределение расходов по этапам (тыс. рублей)
| Наименование | 1 этап | 2 этап |
| Премирование служащих | 12 055 | 4 523 |
| Всего | 12 055 | 4 523 |
Пояснение
На 1 этапе планируется 72,7 процента от общей суммы расходов направить на материальное стимулирование в целях мотивации сотрудников на
реализацию уже принятых нормативных правовых актов по реформированию региональных финансов в дальнейшем.
1.7.Публикация материалов по Программе реформирования в СМИ и сети Интернет
Обоснование направления расходов
Основной целью Программы является улучшение качества жизни населения. Население как прямой адресат Программы имеет право следить за ходом ее реализации, контролировать выполнение этапов, оценивать степень достижения поставленных целей и задач посредством СМИ и сети Интернет.
Связь с мероприятиями Программы
Данное направление расходования средств охватывает все мероприятия Программы.
Расчет общей суммы расходов
Оценка расходов на публикацию материалов по Программе реформирования в СМИ и сети Интернет составляет 2 500 тыс. рублей. Расчет произведен исходя из:
оценки количества печатных листов публикуемых материалов - 550 листов;
средней стоимости печати одного печатного листа - 4,1 тыс. рублей;
оценки расходов на создание и поддержание домена в сети Интернет, посвященного реализации Программы, - 245 тыс. рублей.
Расчет:
550 х 4,1 + 245 = 2 500 тыс. руб.
Распределение расходов по этапам (тыс. рублей)
| Наименование | 1 этап | 2 этап |
| Создание и поддержание домена в сети Интернет | 175 | 70 |
| Печать | 861 | 1 394 |
| Всего | 1036 | 1464 |
Пояснение
Расходы на создание и поддержание домена в Интернете на 1 этапе превышают соответствующие расходы на втором, поскольку создание домена планируется осуществить на 1 этапе. Объем расходов на печать на втором этапе выше в связи с тем, что основной объем публикаций аналитических материалов по Программе запланирован на второй этап (на первом этапе планируется публикация принятых нормативных правовых актов).
2.Расходы на обслуживание и погашение долговых обязательств
Расходы на обслуживание и погашение долговых обязательств складываются из двух компонентов:
погашение долга перед федеральным бюджетом по централизованным кредитам, полученным предприятиями АПК и потребкооперации в 1992-1994 годах;
погашение реструктуризированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений по коммунальным услугам.
Основанием для осуществления платежей по погашению долга перед федеральным бюджетом по централизованным кредитам, полученным предприятиями АПК и потребкооперации в 1992-1994 годах, является акт от 31 декабря 2007 года N 6 сверки задолженности республиканского бюджета Республики Северная Осетия-Алания перед федеральным бюджетом по переоформленной в государственный внутренний долг Российской Федерации под гарантию республиканского бюджета Республики Северная Осетия-Алания задолженности сельскохозяйственных организаций всех организационно-правовых форм и других организаций агропромышленного комплекса, организаций потребительской кооперации по централизованным кредитам, выданным в 1992-1994 годах, и начисленных по ним процентам по состоянию на 1 января 2008 года. В соответствии с данным документом сумма задолженности по централизованным кредитам по состоянию на 1 января 2008 года составляет 66 млн. рублей, а погашение ее производится в течение трех лет равными долями, то есть в 2008, 2009 и 2010 годах по 22 млн. рублей.
Основанием для осуществления платежей по погашению реструктуризированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений по коммунальным услугам являются графики погашения задолженности, приведенные в соглашениях о реструктуризации просроченной кредиторской задолженности перед ВМУП "Тепловые сети" следующих учреждений:
РГУ "Дворец спорта "Манеж" (соглашение о реструктуризации просроченной кредиторской задолженности от 15 ноября 2007 года N 1);
ГУЗ "Республиканский кожно-венерологический диспансер" (соглашение о реструктуризации просроченной кредиторской задолженности от 27 ноября 2007 года N 14);
ГУЗ "Республиканская психиатрическая больница" (соглашение о реструктуризации просроченной кредиторской задолженности от 27 ноября 2007 года N 15);
ГУЗ "Республиканская детская клиническая больница" (соглашение о реструктуризации просроченной кредиторской задолженности от 27 ноября 2007 года N 18);
ГУЗ "Республиканская клиническая больница" (соглашение о реструктуризации просроченной кредиторской задолженности от 27 ноября 2007 года N 19).
Ниже приведен сводный график погашения задолженности бюджетными учреждениями в 2008 - 2010 годах.
Сводный график погашения кредиторской задолженности по
коммунальным услугам бюджетными учреждениями в 2008-2010
годах (тыс. рублей)
| NN пп | Наименование бюджетного учреждения | Кредитор | 2008 год | 2009 год | 2010 год |
| 1 | РГУ "Дворец спорта "Манеж" | ВМУП "Тепловые сети" | 961,9 | 962,0 | 0 |
| 2 | ГУЗ "Республиканский кожно-венерологический диспансер" | ВМУП "Тепловые сети" | 1 219,8 | 1 219,8 | 0 |
| 3 | ГУЗ "Республиканская психиатрическая больница" | ВМУП "Тепловые сети" | 1 314,4 | 1 314,4 | 1 314,4 |
| 4 | ГУЗ "Республиканская детская клиническая больница" | ВМУП "Тепловые сети" | 2 091,0 | 2 091,0 | 2 091,0 |
| 5 | ГУЗ "Республиканская клиническая больница" | ВМУП "Тепловые сети" | 2 075,0 | 2 075,0 | 2 075,1 |
| Всего | 7 662,1 | 7 662,2 | 5 480,5 |
3.Общее пояснение
Распределение финансирования между федеральным и республиканским бюджетом составляет:
для расходов на реализацию Программы реформирования региональных финансов - 80:20 для каждого из направлений расходовании средств;
для расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств - 60:40 для каждого из направлений расходовании средств.
В приложении 2 приведен сводный перечень расходов на конкретные направления с разбивкой по этапам и источникам финансирования с указанием кодов бюджетной классификации.
Обоснование механизма (порядка) финансирования
По итогам рассмотрения заявки Республики Северная Осетия-Алания Министерством финансов Российской Федерации будут выделены дополнительные средства на реализацию Программы. Указанные средства будут включены в республиканский бюджет путем внесения изменений в Закон Республики Северная Осетия-Алания "О республиканском бюджете Республики Северная Осетия-Алания на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годов". Средства, направляемые на реализацию Программы в рамках софинансирования, будут включены в законы о республиканском бюджете Республики Северная Осетия-Алания на 2009 и 2010 годы.
Окончательный расчет объема финансирования Программы будет произведен после принятия Министерством финансов Российской Федерации решения о распределении субсидий на реформирование региональных финансов. В случае, если объем субсидий из федерального бюджета будет меньше, чем это предусмотрено, объем средств по направлениям финансирования за счет субсидий будет подлежать пропорциональному сокращению. В случае увеличения объема субсидий финансирование предусмотренных мероприятий будет пропорционально увеличено.
Расходы, связанные с оплатой работ внешних консультантов, закупкой компьютерной техники и программного обеспечения, будут осуществляться на конкурсной основе. Оплата работ (услуг) победителей конкурса будет производиться на условиях заключенных с ними контрактов. В контракте будет предусмотрено перечисление исполнителю аванса в размере 20 процентов от общей стоимости работ (услуг) за счет средств республиканского бюджета, предусмотренных на реализацию Программы в соответствии с законами о республиканском бюджете на 2009 и 2010 года. Оставшиеся 80 процентов средств будут перечислены исполнителю после окончания работ за счет средств федерального бюджета. Таким образом, будет соблюдено соотношение между объемами финансирования Программы из двух источников, заложенное в План финансирования (объем средств из республиканского бюджета соотносится с объемом средств из федерального бюджета как 20:80), а также учтены реальные сроки перечисления субсидий республике из федерального бюджета.
Учет средств, поступивших из федерального бюджета, будет осуществляться Министерством финансов Республики Северная Осетия-Алания в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 февраля 2006 года N 25н "Об утверждении инструкции по бюджетному учету" и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25 декабря 2008 года N 145н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".
Учет финансирования будет осуществляться Министерством финансов Республики Северная Осетия-Алания по конкретным направлениям Программы и в разрезе кодов бюджетной классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.
Оценка эффективности планируемых расходов
Общий эффект от реализации Программы складывается из двух составляющих: социальной и экономической. Программа состоит из следующих блоков:
предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам (мероприятия 1-4);
внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (мероприятия 5-7);
межбюджетные отношения и качество управления муниципальными финансами (мероприятия 8-11);
повышение качества финансового менеджмента (мероприятия 12-17).
Рассмотрим социальный и экономический эффект от реализации мероприятий в рамках каждого блока.
1.Предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам (мероприятия 1-4)
Социальный эффект от реализации мероприятий данной группы состоит в улучшении качества жизни населения республики в результате повышения качества предоставления государственных услуг социальной направленности (образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры). Переход от финансирования сети учреждений путем индексации расходов прошлых лет к финансированию государственного задания на оказание услуг в необходимом объеме и определенного качества будет означать подчиненность бюджетного процесса социально значимым целям.
Экономический эффект будет складываться из следующих составляющих:
сокращение неэффективных расходов бюджетных учреждений вследствие утверждения нормативов расходов материальных ресурсов (оценка финансового результата: 5 процентов от суммы расходов на здравоохранение, образование, культуру и социальную политику, или 235 320 тыс. рублей);
экономия бюджетных средств за счет прекращения финансирования услуг, не относящихся к полномочиям субъекта федерации (оценка финансового результата: 0,5 процента от суммы расходов на здравоохранение, образование, культуру и социальную политику, или 23 532 тыс. рублей);
высвобождение бюджетных средств в результате перевода части учреждений в автономные (оценка финансового результата: 3 процента от суммы расходов на здравоохранение, образование, культуру и социальную политику, или 141 192 тыс. рублей).
2.Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (мероприятия 5-7)
Социальный эффект от реализации мероприятий данного блока будет следствием повышения эффективности ведомственных программ и бюджетных ассигнований, для которых будут определены критерии эффективности, в том числе социальной значимости. Кроме того, принятие трехлетнего бюджета будет способствовать стабильности и предсказуемости общественно значимых расходов.
Экономический эффект будет состоять из следующих компонентов:
экономия средств на реализацию ведомственных целевых программ в связи с принятием критериев эффективности (оценка финансового результата: 1,5 процента от суммы расходов на ведомственные целевые программы, или 8 919 тыс. рублей);
высвобождение средств от сокращения (прекращения) финансирования неэффективных ведомственных целевых программ (оценка финансового результата: 2,5 процента от суммы расходов на ведомственные целевые программы, или 14 865 тыс. рублей);
экономия средств в связи с переходом на конкурсное распределение бюджета вновь принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью планируемых мероприятий (оценка финансового результата: 0,5 процента от суммы расходов бюджета, или 67 272 тыс. рублей).
3.Межбюджетные отношения и качество управления муниципальными финансами (мероприятия 8-11)
Социальный эффект будет выражен в сокращении неравенства доступа к бюджетным услугам для населения муниципальных образований вследствие совершенствования системы распределения межбюджетных трансфертов. Кроме того, в случае принятия программ реформирования муниципальных финансов улучшится качество предоставления бюджетных услуг по вопросам местного значения.
Экономический эффект ожидается по следующим направлениям:
экономия средств в результате перехода на формализованную методику распределения субсидий муниципальным образованиям (оценка финансового результата: 0,7 процента от суммы трансфертов муниципальным образованиям, или 25 375 тыс. рублей);
высвобождение средств вследствие повышения качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований (оценка финансового результата: 0,2 процента от суммы расходов бюджета, или 26 909 тыс. рублей).
4.Повышение качества финансового менеджмента (мероприятия 12-17)
Социальный эффект будет результатом реструктуризации и погашения кредиторской задолженности бюджетных учреждений, вследствие чего высвободятся средства, которые могут быть направлены на улучшение материально-технической базы учреждений и повышение качества обслуживания населения в этих учреждениях. Кроме того, будут созданы условия для стимулирования деловой активности населения в результате реструктуризации собственности.
Экономический эффект будет состоять из:
сокращения задолженности по средствам, привлекаемым на покрытие временных кассовых разрывов (оценка финансового результата: 1/12 от годового кассового разрыва, или 10 000 тыс. рублей);
снижения кредиторской задолженности бюджетных учреждений (оценка финансового результата: погашение задолженности на сумму 57 542 тыс. рублей);
высвобождения средств в результате реорганизации государственной собственности (оценка финансового результата: 2,5 процента от суммарного убытка ГУПов, или 3 723 тыс. рублей);
доходов, связанных с повышением эффективности государственной собственности (оценка финансового результата: 10 процентов от суммарной прибыли ГУПов, или 40 тыс. рублей);
снижения долговой нагрузки (оценка финансового результата: 5 процентов от объема государственного долга, или 90 821 тыс. рублей).
Ниже приведены численные значения показателей, использованных в расчетах экономического эффекта.
Численные значения показателей (2007 год), использованных в
расчетах экономического эффекта (тыс. рублей)
| NN пп | Наименование показателя | Значение |
| 1 | 2 | 3 |
| 1. | Всего расходов (отчет об исполнении бюджета) | 13 454 385 |
| 2. | Расходы республиканского бюджета на здравоохранение, образование, культуру и социальную политику (отчет об исполнении бюджета) | 4 706 402 |
| 3. | Трансферты муниципальным образованиям (отчет об исполнении бюджета) | 3 624 938 |
| 4. | Расходы на ведомственные целевые программы (данные республиканского Министерства экономики) | 594 605 |
| 5. | Годовой кассовый разрыв (данные республиканского Минфина) | 120 000 |
| 6. | Прибыль ГУПов (данные Министерства имущественных отношений) | 403 |
| 7. | Убыток ГУПов (данные Министерства имущественных отношений) | 148 924 |
| 8. | Государственный долг (долговая книга) | 1 816411 |
Ожидаемый суммарный экономический эффект составляет 705 510 тыс. рублей, что в 4 раза превышает расходы на реализацию Программы.
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММОЙ
Общие принципы управления Программой
Для обеспечения полного и своевременного достижения целей и задач Программы реформирования региональных финансов Республики Северная Осетия-Алания разработана система управления Программой. Она основана на координации, стимулировании и контроле за осуществлением всех мероприятий, предусмотренных настоящей Программой.
Управление Программой осуществляется в соответствии со следующими принципами:
использование программно-целевого подхода при осуществлении запланированных мероприятий;
сочетание административного и общественного контроля за ходом реализации Программы;
обеспечение прозрачности проводимых преобразований;
стимулирование исполнительных органов власти Республики Северная Осетия-Алания, участвующих в реализации Программы, в зависимости от достигнутых ими результатов.
План осуществления Программы и конкретные органы власти, ответственные за реализацию соответствующих мероприятий Программы, приведены в разделе "Обоснование конкретных мероприятий реформирования" и в приложении 3. Согласно плану в отношении каждого мероприятия установлено одно или несколько министерств и ведомств Республики Северная Осетия-Алания, несущие непосредственную ответственность за выполнение данного мероприятия. При этом в отношении тех мероприятий, для которых установлено несколько ответственных исполнителей, ведущим признается тот орган власти, который указан в списке исполнителей первым.
Механизм координации мероприятий Программы
Управление реализацией настоящей Программы осуществляется Правительством Республики Северная Осетия-Алания.
Председатель Правительства Республики Северная Осетия-Алания контролирует общий ход реформирования, при необходимости вносит изменения в план мероприятий и систему управления Программой.
Текущее и оперативное руководство Программой осуществляет межведомственная рабочая группа по реформированию государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания (далее - рабочая группа), образованная постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 11 апреля 2008 года N 74 "Об утверждении Положения о межведомственной комиссии по разработке проекта Программы реформирования региональных финансов Республики Северная Осетия-Алания". Рабочая группа занимается организацией и координацией действий исполнительных органов власти Республики Северная Осетия-Алания по реализации настоящей Программы. Техническое руководство работой рабочей группы осуществляет ее руководитель - заместитель Председателя Правительства.
К функциям рабочей группы относятся:
координация работы республиканских органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и других участников Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания по реализации этой Программы;
оперативное руководство Программой реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания;
осуществление контроля над реализацией Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания, подготовка отчетов и информации о ходе реализации Программы руководству республики, муниципальным образованиям и Министерству финансов Российской Федерации;
подготовка и согласование проектов нормативных правовых актов, методических рекомендаций по вопросам, касающимся Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания;
взаимодействие с Министерством финансов Российской Федерации по вопросам реализации Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания.
Руководитель межведомственной рабочей группы обеспечивает техническое руководство реализацией Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания, координацию деятельности ее участников. Он подотчетен Председателю Правительства Республики Северная Осетия-Алания. В полномочия руководителя входит:
осуществление контроля реализации Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания, информирование Правительства республики о ходе реализации Программы;
контроль и проведение тендерных процедур на закупки товаров, работ и услуг в рамках Программы, подписание договоров;
утверждение технических заданий и отчетов исполнителей, выполняющих отдельные мероприятия Программы;
представление необходимых отчетов в Министерство финансов Российской Федерации;
взаимодействие со средствами массовой информации по освещению хода реализации Программы.
Представители министерств, являющиеся кураторами отдельных направлений Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания, обеспечивают:
координацию реализации Программы по курируемым направлениям;
ведение мониторинга хода реализации Программы и подготовку промежуточных и итогового отчетов о результатах выполнения Программы по курируемым направлениям;
оказание содействия и текущего консультирования по вопросам реализации Программы;
подготовку необходимой информации к заседаниям Правительства Республики Северная Осетия-Алания и межведомственной рабочей группы.
Заседания межведомственной рабочей группы проводятся по мере необходимости под руководством руководителя межведомственной рабочей группы или его заместителя. Заседание считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины ее членов. На заседания межведомственной рабочей группы могут приглашаться руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также представители республиканских органов законодательной власти, коммерческих и общественных организаций. Решения межведомственной рабочей группы принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов группы. Проведение заседаний межведомственной рабочей группы и принятые решения отражаются в протоколе заседания. Особое мнение или несогласие с решением межведомственной рабочей группы излагается в приложении к протоколу.
Ниже приведена общая схема управления.
Общая схема управления реализацией Программы
К участию как в работе рабочей группы, так и в осуществлении отдельных мероприятий Программы могут привлекаться независимые эксперты и научные организации.
Помимо межведомственной рабочей группы по реформированию государственных и муниципальных финансов Республики Северная Осетия-Алания, координирующей реализацию Программы в целом, по решению ответственных исполнителей отдельных мероприятий Программы могут создаваться тематические группы по реализации данных мероприятий. В такие тематические группы могут входить представители подразделений министерств и ведомств, а также сотрудники и работники профильных бюджетных учреждений.
Система стимулирования и контроля
Предварительный и текущий контроль за расходованием средств, предусмотренных в плане использования субсидий, осуществляет Министерство финансов Республики Северная Осетия-Алания. Последующий контроль за расходованием средств, предусмотренных в плане использования субсидий, осуществляется Парламентом Республики Северная Осетия-Алания и Контрольно-счетной палатой республики.
По итогам реализации этапов Программы и результатам их оценки в Министерстве финансов Российской Федерации руководитель межведомственной рабочей группы готовит и представляет на рассмотрение Председателя Правительства республики предложения о моральном и материальном стимулировании государственных служащих, участвовавших в реализации Программы, в соответствии с действующим законодательством и практикой премирования в Республике Северная Осетия-Алания.
Размер премиального фонда установлен в плане распределения субсидий. Доля средств, подлежащих выделению конкретному сотруднику, зависит от степени его вклада в реализацию Программы, сложности и важности решенных задач и определяется в соответствии с Законом Республики Северная Осетия-Алания от 30 декабря 2005 года N 75-РЗ "О государственной гражданской службе Республики Северная Осетия-Алания". Предложения о стимулировании конкретных сотрудников вносятся руководителем рабочей группы.
Стимулирующие выплаты могут осуществляться в форме премии по результатам реализации мероприятий Программы и единовременной премии за выполнение важных заданий межведомственной рабочей группы.
План осуществления Программы реформирования с указанием
конкретных исполнителей
Планы осуществления отдельных компонентов Программы реформирования с указанием конкретных исполнителей приведены в разделе "Обоснование конкретных мероприятий реформирования". Сводный план-график реализации Программы реформирования приведен в приложении 3.
СТАТУС ПРОГРАММЫ
Программа реформирования региональных финансов Республики Северная Осетия-Алания на 2009-2010 годы является республиканской целевой программой, разработанной как комплексный план действий органов исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания и включена в состав заявки Республики Северная Осетия-Алания на участие в конкурсе на получение субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов из бюджета Российской Федерации в 2008 году.
Программа разработана межведомственной рабочей группой по реформированию региональных финансов Республики Северная Осетия-Алания.
Программа носит открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации в соответствии с действующими процедурами, установленными законодательством Республики, вносить изменения и дополнения по направлениям, отражающим проблемы, выявленные в ходе ее реализации.
Объем финансирования Программы будет предусмотрен в законе о республиканском бюджете Республики Северная Осетия-Алания на 2009 год.
В целях обеспечения публичности и привлечения к реализации Программы всех заинтересованных сторон в рамках согласования и утверждения Программы была проведена презентация Программы с участием Правительства республики, представителей органов исполнительной власти республики, членов межведомственной рабочей группы.
Программа одобрена постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 21 ноября 2008 года N 263 "О проекте закона Республики Северная Осетия-Алания "О Программе реформирования региональных финансов на 2009-2010 годы" и утверждена законом Республики Северная Осетия-Алания.
Прозрачность и публичность процесса реализации Программы будет обеспечиваться посредством своевременного размещения информации о ее реализации (в том числе нормативно-правовой) в СМИ и информационных источниках в сети Интернет.
Текст Программы подлежит опубликованию в газете "Северная Осетия" и на официальном сайте Республики Северная Осетия-Алания (http://www.rso-a.ru) в 10-дневный срок после ее официального утверждения.